中国行政审判体制改革研究兼论我国行政法院体系构建的基础依据及构想.docxVIP

行政法学研究 2013 年第 4 期 ◇ 中国行政法学研究会年会专栏 ◇ 中国行政审判体制改革研究 ——兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想 江必新 (中南大学法学院，湖南 长沙 410083 兼职教授；中国政法大学兼职教授) 摘 要 :《行政诉讼法》实施以来，人民法院行政审判工作在保障人民群众合法权益和促进依法行政 方面取得了令人瞩目的成绩 ；但另一方面，现行行政审判体制的内在缺陷也日渐显现。行政诉讼管辖制度 的改革实践表明未来设立与行政区划相脱离的行政法院系统具有着现实必要性和可行性。比较各国设立行 政法院的三大模式，在最高人民法院之下建立一套受其监督指导的专门行政法院系统最符合我国宪法的规 定。该设立模式又有“三级行政法院”和“两级行政法院”两套具体方案可供选择。 关键词 : 行政审判 ；管辖制度 ；行政法院 中图分类号 ：DF74 文献标识码 ：A 文章编号 ：1005-0078（2013）04-003-09 党的十八大报告高度强调了全面推进依法治国和加快建设社会主义法治国家的重要意义，并提出了 “依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障” 的宏伟目标。近一段时间，习近平总书记就法治建设，特别是公正司法提出了一系列的重要论断，强调 坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设 ；要求支 持审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作，确保审判机关、检察机关依法 独立公正行使审判权、检察权 ；提出了“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的司 法工作目标。人民法院的审判工作，特别是人民法院的行政审判工作将在推进依法治国、依法行政、尊 重和保障人权等方面承担起更加繁重和突出的任务。多年来，人民法院行政审判工作在保护人民群众合 法权益、监督和促进行政机关依法行政、践行依法治国方略、维护社会和谐稳定方面发挥了积极的、不 可磨灭的历史作用。但是，我们也要清醒地看到，当前行政纠纷日益复杂、社会矛盾较为突出，行政审 判在加强和巩固党的执政地位、保障党的路线方针政策和中央重大决策贯彻实施、化解官民矛盾等方面 的职能作用，尚未得到切实和充分的发挥。在各种制约性因素方面，除了法院和法官自身能力建设有待 加强外，现行行政审判体制的缺陷可以说是其中最重要的方面。本文拟结合中国行政审判的实际，就行 政审判体制的改革特别是中国行政法院体系的设立，提出若干个人的初步设想，供大家参考和批评指正。 一、现行行政审判体制内在的和深层次的缺陷 《行政诉讼法》实施以来，行政审判工作在推动实现保障人民群众合法权益和促进依法行政方面 取得了令人瞩目的成绩。从《行政诉讼法》施行至今（1990-2012 年）的 23 年中，全国共受理一审行 政案件 1 912 854 件，年均一审收案 83 168 件。近五年来（2008-2012 年），全国各级人民法院共受理 一审、二审、再审案件 797 894 件，审结 797 276 件，年均审结 159 455 件。大量的行政纠纷（特别是 拆迁、征地、社会保障、企业改制等官民矛盾尖锐的行政领域）通过行政诉讼的合法理性途径得以化解， 有效维护了社会和谐稳定。但行政审判中，出现了上诉率高、申诉率高，实体裁判率低、老百姓胜诉 率低、发回重审和改判率低、老百姓服判息诉率低的“两高四低”的反常现象。主要表现在 ： 第一，大量未经诉讼法定程序的行政案件直接进入信访渠道，行政诉讼呈现局部失效的状况。有 学者考证，多数的行政纠纷信访都可以用诉讼的方式加以解决。法院的行政诉讼受案范围与信访案件 之间存在“非常可观的重叠”。例如，每年的行政纠纷约有 400—600 万件，而每年的一审行政案件只 有区区 10 万件。①福建省统计，2012 年全省受理的非涉法涉诉信访纯案 5.98 万件中，其中未经诉讼 程序的行政案件 3.5 万件，占 58.6%，而全省当年一审行政案件仅为 2 363 件。据广东信访部门统计， 每年到省政府信访的约 5 万件，其中 3 万件左右属于行政诉讼案件或者应当通过行政诉讼途径解决。 《行政诉讼法》立法之初预计的大量行政案件涌向法院的情形并没有发生。人民群众出于对“官官相护” 的畏惧和对法院能否独立公正办案的疑虑，导致相当多原本可以通过、也应当通过行政诉讼解决的行 政纠纷仍然大量涌向上级党委、人大和政府机关。通过行政诉讼等法治化纠纷解决渠道不畅通，感受 到冤屈的老百姓只能赴省进京上访甚至以暴力极端方式来表达。 第二，一审行政案件的数量出现逐年下降的反常趋势，行政审判职能在一些地方发生异化。目前， 行政案件占法院全部案件中的比重逐年下降，由 10 年前的 2% 降到 2012 年的 1.3%。过去 10 年