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中国反贫困目标瞄准机制的研究 　　［内容摘要］ 中国反贫困目标瞄准机制经历了从救济式扶助到区域性瞄准的演变，贫困人口生活状态得到很大改善。但近年来，部分地区出现返贫趋势，贫困发生率呈现小幅反弹。现行扶贫瞄准机制存在着一定程度的偏离。通过对我国现行的以贫困县为瞄准目标载体的区域性瞄准和群体性瞄准方式存在的弊端分析，提出再次缩小目标瞄准的范围、提高目标瞄准的精度，从区域瞄准、群体瞄准转向小户个体瞄准；提高资源分配瞄准的效度；变“推”为“拉”，形成由下至上的脱贫拉动机制三个方面进行反贫困目标瞄准机制调整的构想。 　　［关 键 词］ 反贫困；目标瞄准机制；区域瞄准；个体瞄准。 　　［作者简介］ 齐超，上海同济大学经济与管理学院管理科学与工程专业博士研究 　　生，研究方向：管理理论与公共政策。 　　陈方正，上海同济大学经济与管理学院教授，博士生导师，主要从事公共管理方向研究。 　　 　　一、中国反贫困目标瞄准机制演变 　　 　　衡量反贫困目标瞄准机制有效性的一个重要依据，就是是否能将扶贫资源准确定位于真正贫困地区和满足贫困人口的需求。1986年以前，我国的扶贫机制是将救济物资或资金直接发放到贫困者的救济式扶助。1986年，国家扶贫领导小组确定了第一批258个国家级贫困县，实行区域瞄准的扶贫机制。1993年，中国政府制定了“八七”扶贫攻坚计划。尽管农村贫困人口从1985年的1．25亿下降到1993年的8000万，调整后的国家级贫困县却增加到592个①。2001年为进一步加大扶贫力度，提高扶贫措施的“造血”功能，中国政府明确提出了开发式扶贫战略，制定并实施《中国农村扶贫开发纲要（2001―2010年）》。但进入21世纪以来，解决贫困人口温饱的速度明显趋缓，甚至出现小幅反弹的趋势。2003年底我国农村绝对贫困人口为2900万，比上年增加80万，贫困发生率为3.1%，比上年反弹0.1个百分点②。贫困群体的弱势地位突出，收入差距不断扩大。2005年，全国扶贫重点县农民人均纯收入1723元，仅相当于全国平均水平3255元的52.9%。贫困农民收入上限与全国农民人均收入的差距从2001年的1∶3.6上升到2005年的1∶4.8。这些现象说明，我国扶贫工作进入实质性攻坚阶段，现行的扶贫瞄准机制也表现出一定程度的偏离：如存在不同程度的贫困县、贫困村和贫困人口瞄准漏出现象；扶贫资源的有效到位率低、投入产出率低；信贷资金过多地投入到地区项目开发而非满足贫困人口直接贷款的需求；贫困人口自我发展能力未被有效开发等方面。 　　 　　二、反贫困目标瞄准机制现状分析 　　 　　自1986年国家重点扶持贫困县划定以来，重点贫困县的设立对于政府反贫困战略的实施和扶贫资金的集中使用发挥了重要作用。但是随着扶贫工作进一步开展，我国现行的以贫困县为瞄准目标载体的区域性瞄准和群体性瞄准方式，在实践中的弊端日益凸显。 　　首先，大多数贫困县对于中央下拨的扶贫资金的分配和使用倾向于追求短期效益。如扶贫项目中，基础设施建设采取“以工代赈”的方式使用无偿资金；直接生产项目多以贷款形式资助，其中由各级地方政府充当投资主体的制造加工业占据绝对资助优势；以贴息贷款形式发放的扶贫资金，多数贫困户由于还贷能力差而难以找到担保；能够使绝大多数贫困人口受益的种植业和养殖业项目，由于还贷周期长、相对效益低而很难得到资助。这种扶贫资金分配方式对于促进贫困地区的整体经济发展，特别是各级政府财政收入的短期增长，发挥了有力的推动作用。但贫困人口的生活状态却不能得到显著改善。另外，被列入国家级贫困县后，每年将获得几百万、甚至上千万的国家拨款，银行无息或减息的贷款，发达地区的对口支援以及各类优惠政策，“贫困县”俨然成为“摇钱树”的代名词，很多经济较发达的县域也争相“哭穷”，以求戴上“贫困县”的帽子获得巨额帮扶资金，使得一些真正贫困的县域被从目标瞄准中“挤出”。同时，目前我国国家级贫困县设定标准的主观性因素也加大了中央扶贫资金的漏出量，降低了瞄准的精度。国家级贫困县的名单于1986年初步确定，随后1993年、2004年和2006年多次进行重新调整，增加了一些未得到过扶持的特别贫困的县，删减了一些地处沿海地区发达省份的县；在各省贫困县数量的确定上还要兼顾省际间利益关系的平衡。这些人为因素都大大增加了扶贫资金对于非贫困人口的瞄准漏出。 　　其次，世界银行建议中国扶贫瞄准机制由县向乡镇转变，将瞄准目标指向所有贫困乡镇。以乡镇为扶贫瞄准目标可以把贫困乡镇以内、以外的贫困人口都包括在国家扶持的范围之内，提高对贫困人口的覆盖率。但是，以乡镇为目标的瞄准机制的建立一方面增加了基层管理费用，加大政府的监督成本。另一方面，乡镇级的金融机构力量薄弱，银行系统的配套设施还不健全。并且，当前许多贫困乡镇政府和