日本的防震救灾对策以及经验教训-中国社会科学院日本研究所.PDF

日本的防震救灾对策以及经验教训 发生于2008年5月12日的汶川大地震迄今已过去了1年多的岁月。抗震救 灾的工作重心也已经挪到了灾后重建方面。在相关的中共中央政治局会议上，党 中央明确指示“要认真做好灾后重建的前期工作,统筹规划、科学评估、分步实 施,抓紧制定灾后重建规划和具体实施方案”。为了贯彻上述精神,坚持以科学发 展观为指导、积极借鉴国外经验，在实施灾后重建规划的过程中是将其先进合理 的部分加以积极融入，是目前当务之急。日本作为一个地震灾害频发的国家，与 地震相关的预报研究和报警系统相对发达，作为抗灾主要环节之一的灾难早期评 估系统也比较发达。长期以来在防震救灾方面已经积累了很多经验，同时，日本 在防灾法律制度和社会保障方面也有很多值得我们借鉴的长足之处。仅是涉及地 震灾害预报、警报和评估的法律主要就有《自然灾害对策基本法》、《灾难救助 法》、《大规模地震对策特别措施法》和《地震防灾对策强化地域有关地震对策 紧急整备事业国家财政特别措置法》1等等，它们对地震灾害的预防、应对措施、 信息传递、灾后重建等做出了具体规定，为减少自然灾害对人们的日常生活的危 害，保障灾后社会的稳定起到了积极的作用。本研究主要目的在于——通过就日 本如何应对由地震引发的次生灾害的应急措施、城市地震中的避难地点设置、灾 害预警与早期评估系统的建设以及交通疏导等问题进行列举分析，吸取日本在与 自然灾害做抗争过程中所取得的宝贵经验，为我国制定应对自然灾害制度提供参 考。 一 针对地震引发次生灾害的应急措施 地震的结果，除直接产生地表破坏、各类工程结构类的破坏，及由此而引发 的人员伤亡与经济损失等“原生灾害”外，还会产生主震后的“次生灾害”和“诱 发灾害”。地震灾害对人类社会危害影响最为严重的是次生灾害。所谓次生灾害， 指由于工程结构物的破坏而随之造成的诸如地震火灾、水灾、毒气泄漏与扩散、 爆炸、放射性污染、海啸、滑坡、泥石流等灾害。日本作为地震灾害多发国，既 有次生灾害和诱发灾害造成大面积伤害的教训，也积累了应急与防控方面的丰富 经验，其主要对策可归纳为以下四点： （一）按不同次生灾害进行分类与综合对应 1 参见：（日）《法库》/00/FS_ON.HTM 2 日本政府在1978年制定了《大规模地震对策特别措施法》，规定如果预测 强烈地震即将发生，首相将在预测地震日期前两到三天发表《警戒宣言》，政府 随即启动全面避难救援措施。2001年，日本政府组建了中央防灾会议机构并加 强了该机构的职能，建立了从中央到地方的防灾减灾信息系统及应急反应系统。 一旦国家发生重大灾难事件，日本政府首相担任总指挥。2004年10月23日， 当新泻发生了里氏6.8级的地震后，警察、消防、海上保安厅、国土交通省等部 门的责任者立即汇集到了危机管理中心，由设置在内阁的地震防灾系统通过对由 直升飞机拍摄的影像以及消防固定摄影机的影像等情报的分析，推算出建筑物、 人员的危害情况。根据这些数据，政府要员现场办公及时拿出对应方法，取得了 良好的效果。 次生灾害往往因地震发生地点的地质条件、居住交通条件和人口密度等环境 因素有明显不同。日本减灾防灾体系将次生灾害对策按城市与乡村的区别，划分 为火灾、水灾、毒气泄漏与扩散、爆炸的防控为主的城市次生灾害，以及海啸、 滑坡、泥石流等方面防控为主的邻海、乡村次生灾害。近年，地震引发的核设施 火灾及核泄露问题日益突出，放射性污染问题也进入地震次生灾害的防控范围。 当紧急情况发生时，大量心理咨询人员及时出现在灾害现场，这也是日本现 代社会心理教育发达和心理工作达到成熟的标志之一。日本专家认为危险感知能 力和行动力方面存在障碍的“灾害弱者”，其受害集中状况不容忽视。尤其是地 震中遭受惨重损失和巨大精神打击的老人，需要生活上的救助和照顾，同时也需 要精神上的安慰和关切，除了要保障老年人的生活基本需求，尽可能为他们提供 周到和便利的生活起居设施，还应多多倾听老人们的心声，理解他们的不安和忧 虑，舒缓、减轻他们的心理压力，让老人们平安地度过这段灾后的艰难。 （二）将火灾视为解决城市地震次生灾害的最重要问题 以1995年发生的阪神大震灾为例，当时由于地震时电网自动跳闸，地震波 平稳后电网又自动再次合闸。结果被地震破坏的煤气管道泄漏出的煤气，被合闸 时产生的电火花点燃，爆炸的高温气浪使灾区顿时形成一片火海。因此，在地震 后引发火灾会引发爆炸、毒气