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乡镇政府性债务风险及其应对的策略 　　摘要 乡镇政府性债务因其数额巨大、隐蔽性强、债权主体分散导致乡镇政府行为异化、决策短期化。乡镇政府直接面向基层，是党和国家政策与形象最为直接的体现者，乡镇政府行为异化会恶化当地党群干群关系，因而解决乡镇政府性债务问题显得尤为迫切。本文在分析乡村政府性债务风险基础上，提出了相应的应对策略。 　　关键词 乡镇政府；政府性债务；透明度；风险；化解措施 　　中图分类号 F812 　　文献标识码 A 　　文章编号 1006-5024（2013）01-0155-04 　　2011年审计署的审计报告揭示，至2010年底，中国地方政府的债务总额为10.7亿元，但上述统计数据只是汇总了截止到2010年底之前各省、市、县三级政府的直接（显性）负债，而未能统计出截止到2010年各省、市、县三级政府的隐性负债和或有负债；更为令人担忧的是，该报告未能统计乡镇街道一级政府及村（居委会）等自治组织的显、隐性和或有性债务。乡镇街道一级的政府性负债，因为其透明度更低、债权主体更分散、乡镇政府直接面对广大民众而大部分乡镇政府自身财力又很薄弱等因素，造成对其数据的统计更为困难、存在的风险更高、解决问题也更为麻烦。然而目前，我国各级政府和学术界却很少有专门针对乡镇政府性债务主体和数额、存在风险和化解措施的研究。 　　一、乡镇政府性债务透明度更差 　　（一）我国乡镇一级政府基本上缺乏完整的财政总预预算会计体系，会计核算范围窄、内容不全、凭证不规范 　　乡镇政府性债务是乡镇政府负有偿还或担保责任的债务以及其他相关债务，包括乡镇财政应支未支、应拨未拨、应补未补所形成的欠债，如拖欠中小学校教师及中小企业职工工资、补助和差旅费等，拖欠企业工程建设项目施工款等各种白条，对村集体和农户的各种补助；乡镇债务担保，如对经费补助事业单位和公用事业单位（学校、医院、中小水利建设单位、村村通公路建设等）为公益性项目举借的债务；超越正常权限发生的担保或允诺承担偿还责任的债务，其中包括部分外债和对国内金融机构的债务；乡镇政府举债上项目、兴办乡镇企业以及由此形成的乡镇企业、乡镇政策性融资平台债务；乡镇政策性融资机构债务的呆坏账损失和投资损失、直接向社会公众违规集资以及不合理的职务消费所形成的拖欠招待费、维修费、新建工程款等。乡镇基层债务规模巨大，而且乡镇政府还在不断递增。 　　乡镇一般公共服务、教育、社会保障、医疗卫生、环境保护等支出项目及其所形成债务的透明度极低。《预算法》明确规定地方政府不得举债，所以乡镇政府在举债过程中，大都采取了变直接举债为间接举债的方式，债务收支不纳入预算管理，以达到规避法律责任的目的，使得乡镇政府债务中大多为隐性债务。其次，乡镇政府债务中充斥着大量的民间个人债务和债权，主要是向个人借款和私人垫资，这些个人借款和私人垫资所形成的经常没有任何原始凭据，最多就一个白条或者备查簿，而目前我国财政总预算会计和行政事业单位会计均以收付实现制为基础（除少数中央级财政总预算会计可采取权责发生制外），而收付实现制只在支出实现时才确认负债。第三，出于融资及政绩等各方考虑，乡镇政府很有可能隐瞒一部分债务。 　　（二）现行政府总预算会计和行政事业单位会计核算采用收付实现制或者修正的收付实现制，无法反映乡镇政府实际负债状况 　　在目前的五级财政总预算会计制度中，乡镇一级总预算基本上都没有设立基层国库，缺少了基层国库会计的核对和牵制；乡镇（街道）政府很多内设单位由于人数少，基本上是报账单位；绝大多数乡镇都实行了村账乡管，某些地方实行乡账县管。由于现行财政总预算会计和行政事业单位会计都以收付实现制或者修正的收付实现制为基础，而公共部门采用收付实现制会计系统存在的问题：一是政府无法确认直接隐性负债，也无法考虑未来的许诺、担保（即地方政府及其职能部门（机构）、有财政经常性拨款的事业单位等依据合同提供担保形成的债务，以及地方政府及其职能部门（机构）成立的公司为进行基础性、公益性建设以政府信用依法提供担保形成的债务）和其他或有负债（如政府未偿还国债、转贷的部分，社保基金支出缺口，政府为企事业单位提供贷款担保形成的或有负债，以及拖欠公职人员的工资及外单位的工程款、维修费、招待费等），只有在出现现金清偿负债时，负债才会被确认。在预算平衡的表象下，可能存在财政预征虚收、延迟支付（即以及当期已发生但未用现金支出的财政性开支）等虚假平衡现象（而且当期已发生但未用现金支出的财政性开支部分的预算资金不得不在报告中以结余的形式反映），也可能存在年底突击花钱的操纵现象。其二是，只注重现金支出，易导致长期资产的耗损被忽视，资本未能保全，进而造成直接的隐性负债。不能如实反映报告主体的真实负债和财务风险，造成政府负债风险大量雪藏，政府不能充分及时地了解其所承受负债风