我国土地征用制度的立法缺陷跟完善建议.pdfVIP

我国土地征用制度的立法缺陷及完善建议 福建天衡联合律师事务所 林崇凯 内容提要：土地征用制度是世界各国为发展社会公共事业而设置的一种法律制度，本文从目前我国土 地征用现状以及引起的一系列不良后果谈起，对我国目前土地征用制度存在的立法缺陷，结合当前我 国社会主义新农村建设的要求以及厦门市征地方式的创新并相应的提出立法建议略作探讨。 关键词：土地征用 集体土地 公共利益 安置补偿 市场价格 金包银工程 现代经济部门与城市的扩张，要求将原来用于农业生产的土地改变用途，变成工商业用地和城镇 居民住宅用地。这是经济增长和经济结构变迁的一个自然过程，这个过程会使土地的产出率大幅度提 高。这个过程如在合理的规则之下进行，则工农可实现双赢：城镇和工商业获得更大发展空间，农民 则享受到土地增值的收益，并进入更广泛的社会分工合作网络中。但目前的土地制度及农村治理制度， 却似乎使这一逻辑失效。 据统计，近20 年来，国家和地方政府向农民征地约1 亿亩，共获得征地补偿费与市场价的差价约 为 2 万亿元。由于有这种利益冲动，各地政府都把出卖农民土地作为获利和创收的重要措施。据初步 统计，从1990 年到2002 年全国用于非农建设占用耕地达4736 万亩。其中，1990 年至1996 年共非农 占地3080 万亩，平均每年440 多万亩；1997 年至2002 年非农占地1646 万亩，平均每年约274 万亩。 因这些非农建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足0．7 亩， 每占用一亩耕地就会造成1．4 人失去土地，依此推算，13年来全国共有6630 万农业人口失去了赖以 生存的土地。而由于征用补偿标准低，失地农民所获得的土地补偿费不足创业，又没有建立合理安置 和社会保障制度，导致数千万失地农民成为了无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的社会流民。 中国农村土地这种状况已产生了十分严重的社会后果，其中最为突出后果之一就是将对社会稳定 构成长久的威胁。国务院总理温家宝在中央农村工作会议公开批评地方政府说，目前不少征用土地 的项目不给农民合理的补偿，不妥善解决农民的生计，造成农民失地失业，危及农村社会稳定。事实 证明，土地问题已成为了目前农村社会冲突的焦点问题，约占全部农村群体性事件的65%。 因此，反思我国实行二十多年来的土地征用制度，找出其存在的立法缺陷并着手改革这项制度已 经成了国家决策者刻不容缓的任务。 一、我国土地征用制度的立法缺陷 我国现行的土地征用制度是50 年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，是指国家基于公共利益的 需要，根据有关法律规定，采取强制手段有偿地将农村集体经济组织所有的土地征为国家所有，或将 国有土地使用权给予调整的法律活动。这个制度在当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随 着社会主义市场经济的发展，其固有的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下一些缺陷 1、法理基础的缺陷 任何一种制度的产生、发展和运作都离不开特定理论的支持，土地征用制度也不例外，虽然学者 对于当前土地征用制度依据的法理历来都有争论，但“特别牺牲论”一直是主流观点，“特别牺牲论” 认为土地被征用人只能等到具体的征用行为公告后才能得知自己的权利遭受损害，从财产平等保护的 宪政原则出发，这对被征用人是不平等的，将被征用人置于拥有同类财产的产权人的处境，被征用人 所受的损失即为特别之牺牲，如不予补偿，有失公平和平等，因此国家应给予公平的补偿，使其恢复 或维持原有的财产状况。 No. 42, Guanri Road, Software Park, Xiamen, Fujian 361009 福建省厦门市软件园（二期）观日路42 号 邮编361009 1 “特别牺牲论”适应了计划经济体制下集中发展经济的需求，但随着我国由计划经济体制向市场 经济体制的转变，经济的快速发展激活了土地市场的繁荣，工业化城市化的日新月异使土地出让、转 让等流转加快，土地争夺战如火如荼的展开，土地日益增值，在这种情况下，“特别牺牲论”的缺陷便 暴露出来了。“特别牺牲论”补偿的标准为“恢复或维持原有的财产状况”，在计划经济体制下，土地 供求矛盾并不突出，土地储备相对充足，农民土地被征用后一般都能从集体组织得到土地补偿，然而， 随着社会主义市场经济体制的建立，土地资源价值节节攀升，土地市