冷静审视公共管理市场化治理的模式.docVIP

冷静审视公共管理市场化治理的模式 　　摘要：公共管理市场化模式是在公共管理领域引入市场竞争机制，反映了公共管理领域政府职能的退缩和市场价值的回归，能够缓解传统公共管理方式所产生的问题，但片面的市场崇拜具有很大的局限性。随着科学发展观的确立和构建和谐社会任务的提出，“以人为本”、“经济社会和资源环境全面协调可持续发展”等等一系列较之以往更加完整和全面的目标的确立，为人们提供了审视和评价以往改革得失、正确把握未来方向的新的原则和视角，同时也为反思改革、匡正改革提供了宽松的政治环境。 　　关键词：公共管理；公共服务；市场化模式；反思 　　 　　20世纪80年代以来，西方发达国家掀起了行政改革的浪潮。在这场改革当中，市场化的公共管理模式成为影响深远的改革思潮。就我国而言，从20世纪90年代中期以来，改革的范围从经济领域向包括国民教育体系、卫生保健体系、社会保险体系、住房保障体系以及就业政策、劳资关系政策在内的社会政策领域扩展。在这一过程中，传统公共行政理论整合下的政府管理出现了合法化的危机，政府的管理不得不积极应对，进行了一系列的变革。以教育市场化、医疗市场化和住房私有化为典型标志，市场化治理模式主张用市场机制改造传统的公共管理模式，克服传统行政管理模式中存在的一些问题，形成了公共领域“泛市场化改革”的局面。由于该模式过分强调市场作用，忽略了市场机制有效发挥作用的制度基础，具有很大的局限性。而不受约束的市场机制是导致社会矛盾日益加剧的主要原因，也是引起经济运行混乱和无效率的祸首。斯蒂格利茨教授曾直率地指出：“中国真正的危险在于有些人对市场过分热情，认为市场经济能够解决一切问题――即我所说的‘市场原教旨主义’”。分析这些理论的内涵及其局限性可以发现，西方公共管理改革中出现的注重市场契约的管理理念、以竞争求效率的外部管理方式、从重规则和过程转向重结果的内部管理机制以及“成本最小化、利润最大化”的经济活动原则等一系列新尝试与创新成为决定社会政策取舍的准则，对于正确理解和探索适合我国国情的公共管理改革无疑具有重要意义和反思价值。 　　 　　一、公共管理市场化的内涵与特征 　　 　　公共管理市场化是20世纪80年代初西方发达国家行政改革的核心主题。其基本思路是在公共管理领域引入市场竞争机制和私营机构的管理模式，改革传统的行政部门，将原来由政府承担的部分公共职能推向市场，通过充分发挥市场优化配置公共资源的作用，以达到有效改善和提升公共服务的目的。这一模式对西方国家的公共管理实践产生了深远的影响，英国、美国、澳大利亚和新西兰等国以其思想为依托，相继进行了一系列的改革。 　　市场化的治理模式是运用经济学中的公共选择理论、委托理论和交易成本理论等观点，对公共管理部门的管理事务进行分析，并主张用市场化的治理模式来改革政府并进行资源配置的方式，这种理论认为传统的管理体制只会造成资源分配方式的扭曲，导致社会福利的损失。公共选择理论认为政府低效和规模不断膨胀的根本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性，具体而言：第一，缺乏竞争。官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏节约成本、提高效率的压力；第二，缺乏利润激励机制。由于公共产出的非市场性质，公共产出难于测量，官僚的目标并非利润最大化，而是预算规模最大化，造成公共生产过剩；第三，缺乏监督。官僚机构在公共生产信息方面占有优势，监督者有可能受到“被监督者”的操纵。在监督机构面前，被监督者所处的地位使他们实际上可以强制规定最符合自身利益的政策。公共选择理论作为经济学方法在政治学中的运用，采用“经济人”假设来解释整个传统上属于政治学与行政学研究范畴的问题，其推论的结果是市场力量应该最大化，政府的作用应该相应地减少，建议采用以市场为基础的制度设计。同时公共选择理论认为传统的官僚制组织模式不具有更好的责任机制、激励约束机制和灵活性，需要向灵活的、负责的、成本一收益对称的市场机制转变。委托代理理论通常用于分析组织中的科层关系。委托人赋予某个代理人一定的权利，一种代理关系就建立起来了，这个代理人受契约(正式、非正式的)制约代表着委托人的利益，并相应获取某种形式的报酬。委托人和代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。在有限理性和机会主义的经济人假设下，代理人利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价，产生逆向选择和道德风险问题。政治家要减少官僚的投机行为，必须获取足够的信息，这将大大增加代理成本。从而在作为委托人的政治家和作为代理人的官僚之间的契约中，可能存在严重的逆向选择和道德风险问题。官僚利用其拥有的不对称信息，追求自身效用最大化，在实质上逃避了委托人的监督和控制。可见，公共选择理论和委托代理理论认为官僚机构在公共服务供给中的垄断地位及派