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南海土地股份合作制在探索中完善 来源：中国经济时报 作者：蒋省三 2003年05月16日 内容提要：为了既满足工业化对土地的需求，又保障农民对土地的收益权利，广东省南海市（现为佛山市南海区）在全市范围内逐步推行了农村土地股份合作制。从收益权的角度看，这种制度安排不仅承认土地在农用时农民对土地的收益权，也保障了农民分享土地非农用以后的土地增值收益。用集体土地股份合作制来替代原来的农户分户承包制，实现了农民土地权利由自然形态向资本形态的过渡。这种以土地资本化为特征的改革，推动了土地资源的合理流转，极大地促进了农村劳动力的转移和二、三产业的发展。南海市所推行的土地股份合作制，将股权设置和股份分配都严格限制在社区范围之内，导致了土地资本化后资产的社区性，缺乏流动性。 工业化对土地集中利用提出新要求 南海在推进工业化的进程中，面临的一个突出问题是：土地零散分布的现状和分户小块占有土地方式越来越不适应工业化发展的要求。具体表现为两个方面： 其一，受土地非农用收益功能大大增强的激励，广大农民们产生了改变现存农地农用的强烈要求。到１９９３年时，南海农民到非农就业的比重已经很高，农民收入构成中来自于农业的份额也大大降低，农村中出现弃耕抛荒和重工转农现象。当地政府反映，到１９９０年代初，土地成了“破棉袄”，不值得穿，也舍不得扔。农民不愿放弃土地，但它也没有多大价值。原来分包给农民的土地在农用上的收益权激励功能已经大大下降。与此同时，南海富裕起来的农民开始以自有资金租用村边地、宅基地办厂设铺，紧随其后的是许多外地企业也纷纷到这里投资设厂，他们租用土地或租用在土地上盖好的厂房商铺。南海的土地还是原来那块地，但土地的价值大大提升了。土地非农用后的收益是农用时的１０倍，甚至是数十倍。 其二，由于用地没有严格的政策规范，加上土地的价值没有显化，征地用地随意性加大，造成土地资源低效配置，市政建设相当混乱。桂城区北约村委会反映，全村拥有厂房１０３间，占地面积２００亩折１３．３万平方米　，建筑占地面积仅为３．５３万平方米，土地利用率仅为２６．５％。商业建筑１７间，占地面积１００亩折６．６６万平方米　，建筑占地面积１．３９万平方米，土地利用率２０．９％。全村每个家庭均拥有房屋１．８９间，人均住宅面积４５．９５平方米。土地利用率低，房屋空置率高。全村域内工业、农业、商业、住宅、道路功能布局也十分不合理。厂房店铺夹杂，豪宅陋室并存，有新屋无新区。管线网乱搭、乱拉、乱埋。街巷道路蜿蜒狭窄，生活污水排放到原农地水坑中，“三废”问题严重。建了新房，不拆旧屋，旧屋区成了“移民村”，有的旧屋甚至成为“藏污纳垢”之地，给人口、计生、消防、治安等社会管理带来不便。 １９９０年代初，南海少数几个村开始尝试用土地股份制的方式，来推行新的农地制度安排。到１９９３年，在市委、市政府的总结和推动下，土地股份制已遍及全市农村。到目前为止，全市已建立农村股份合作组织１８７０个，其中以村委会为单位组建集团公司１９１个，占村委会总数的８０％，以村民小组为单位组建股份合作社１６７８个，占村民小组总数的９９．８％。 土地股份制的基本做法归纳为两条。一是进行“三区”规划，把土地功能划分为农田保护区、经济发展区和商住区，有利于保护农田和实施城镇规划，使土地资源得到更有效的利用。二是将集体财产、土地和农民承包权折价入股，在股权设置、股红分配和股权管理上制定出章程，一切经营活动按章办理，农民称之为“村宪法”。随着农村土地股份制的实行，以村委会或村民小组为单位享有对土地的集体经营权替代了以家庭为单位的土地承包权。土地使用者角色的转换，使农村土地由过去的集体所有、农户家庭分散承包变成了集体所有、集体经营。所有权与经营权的又一次统一，使得农村土地又一次向集体经济组织集中了。应该说，土地的集中利用是工业化的内在要求。但现实的情况是，当农村地区要推进工业化时，还要解决中国农村所具有的社区封闭性和土地的零散分布格局问题。由于农民手上的地都是条块地、插花地，没有完整的成片的土地，而大一点的企业，一要地就是十几亩或几十亩，不要说一家一户的农户不能满足这种用地要求，就是村小组也不容易选中一块用于工业开发的成片土地。企业家也不会去找农民。到外面去找企业家和投资人时，还要靠村集体组织出面。再加上集体农地转为非农建设用地时还要办手续，经过镇、市几个部门，一家一户去操办的成本就更高了。办完农地转用手续以后，还要搞“七通一平”等基础设施建设。这需要一定的财力。村委会由于过去搞企业，有一定的积累，能拿出这部分资金。于是集体经济组织便以集体土地所有权的合法代表的身份，利用手中的资金，担当起土地开发和推进农村工业化的角色。 让农民分享土地增值部分收益来获取集体土地经营权 当然，这种