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横向财政转移支付的模式探索 　　[摘要] 在现行财政补助体制和结构下，中央建立的以纵向转移支付为核心的财政转移支付制度，不仅没有解决政府间横向财力失衡问题，反而有扩大的趋势。在以纵向转移支付为核心的基础上，以公共服务均等化和区域经济协调发展理念为基础，探索和规范横向转移支付手段，一方面，可以保障贫困地区基本公共服务供给，减少新债的举借；另一方面，将横向转移资金配套于经营性领域，则可增加该地区未来收入，减轻还债压力并实现债务资金可持续性发展。通过对近些年来对口援建机制进行梳理和评价发现，我国已初步具有类似横向转移支付模式的对口援建机制，为规范化的横向转移支付模式提供了借鉴，推进横向转移支付模式具有客观必要性和现实可能性。 　　[关键词] 财政转移支付；纵向模式；横向模式；可行性探讨 　　[中图分类号] F812.2 [文献标识码] A 　　缩小区域经济社会差距，实现公共服务均等化，是我国“十二五”乃至更长时期的战略目标。改革开放以来，建立在非均衡发展模式上的区域规划和重点开发战略，一直贯穿着我国区域发展战略的始终，全国经济总量实现了高速增长，但分税制改革、地区公共服务成本差异以及财权事权不匹配现象，导致地方政府间财力不均衡，区域经济和公共服务差距也不断凸显。对此，中央建立了以纵向转移支付为核心的财政转移支付制度，一定程度上缓解了落后地区的财力问题。此外，类似于横行转移支付性质的“对口援建”对化解突发性事件、灾害性事件以及促进边疆地区经济社会发展已经取得了阶段性成果。然而，在现行的财政补助体制和结构下，政府间横向财力失衡问题不仅没有解决，反而有扩大的趋势。因此本文将探索横向财政转移支付手段，以配套和完善纵向财政转移支付，实现政府间财力均等化。 　　一、横向财政转移支付的客观必要性 　　横向财政转移支付是在既定的财政体制下，由于地区间自然资源禀赋、社会人口现状及中央政策倾斜等因素导致的经济社会发展水平悬殊，同级政府之间财政资金的相互转移，一般是财力富裕的地区无偿向财力不足的地区转移，目的是为了实现地区之间相互援助、均衡地区财力，实现公共服务均等化和经济包容式增长。目前，世界上还没有采用独立横向转移支付模式。在纵横交错转移支付模式中，横向转移支付做得比较成功的是德国。这种转移支付由于受社会福利、政治体制、人口素质等因素影响，长期以来在我国始终未得到重视。探索和完善横向转移支付模式是实现地区公共服务均等化的必要条件。 　　是非均衡增长模式下横向财力失衡的现实要求 　　东西部经济社会发展水平的差距首先是由于建立在非均衡增长模式的经济发展理念导致的。在长期的改革过程中，中西部地区多数是资源提供者，加之政策的倾斜，使得其发展环境严重落后于沿海地区。同时，政府职能要求其提供公共产品，而“户籍制度”限制了“用脚投票”机制，落后地区为提供均等化公共服务就不可避免的发生财政困难。虽然中央政府建立了以一般性转移支付和专项转移支付为核心的纵向转移模式，然而，种种弊端阻碍了均等化财力进程。因此，需要建立和规范一种富裕地区自愿援助贫困地区的长效机制，从体制上遏制地区间财力差距恶化的趋势。 　　是地方政府性债务问题化解的有效途径 　　近年来，在中央政策的引导性，地方政府通过融资平台举借了大量的债务。地方隐性债务已经对我国经济社会健康发展构成威胁，因此必须通过一定的途径直接或间接地防范和化解地方政府债务。在以纵向转移支付为核心的基础上，探索和规范横向转移支付手段，一方面，可以保障贫困地区基本公共服务供给，减少新债的举借；另一方面，将横向转移资金配套于经营性领域，如节能环保等领域，增加该地区未来收入，减轻还债压力并实现债务资金可持续性发展。 　　是弥补公共产品外溢价值的重要途径 　　公共产品的外部性使得地方政府提供公共产品时面临利益外溢而成本自付的困境。在市场经济条件下，地方政府作为利益团体的代表，在提供具有外溢价值的产品时，往往造成边际成本大于实际边际利益，因此，在没有相应补偿的情况下，地方政府通常会提供次优甚至取消该公共产品。目前我国的纵向转移支付制度没有顾及到地区间商品外溢价值，尤其缺乏对生态、教育的补偿，而横向转移支付制度可以将外部效应内部化，此外，像教育、森林等资源甚至可以通过人才引进、碳汇交易等到达利益共享，并鼓励和激发横向转移的积极性和主动性。 　　是纵向转移支付制度缺陷的合理补充 　　我国现行的转移支付制度虽然突破了包干制的襁褓，但仍然存在过渡性和非规范性特点。税收返还带有极强的维护既得利益色彩；无偿转移导致地方政府恶性争取中央财政和丧失经济发展的主动性；专项转移支付种类庞杂，资金配套困难；此外，资金使用缺乏规范的管理和绩效考核等等，而横向转移支付制度可以对上述制度缺陷进行弥补和修正。最终实现以纵向转移支付为主，横向转