商业银行如何应对新常态下的PPP政府融资模式..doc

商业银行如何应对新常态下的PPP政府融资模式 根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43 号文）的要求，未来我国地方政府与融资平台之间将“明确政府和企业责 任，谁借谁还，风险自担”，同时“剥离政府融资平台政府融资职能，融 资平台不得新增政府性债务”。作为我国政府性债务体制改革的重要一环, 融资平台公司将逐渐成为地方政府融资的配角。在新经济常态下，“政府 债券+PPP”的地方政府举债机制正在建立，并成为政府新型融资模式最为 典型的代表。 PPP是政府和社会资本为开展公共设施建设和提供公共服务而建立的 一系列合作关系。PPP项目多具有公共品或半公共品属性，投资金额较大、 回收期限较长。在地方财政资金受限、管理运营能力不足等背景下，引入 社会资本参与建设与运营的PPP项目，能够增加项目出资和融资來源，发 挥社会资本项目建设与运营的优势，提高项0建设质量和运营效率。备受 推祟的PPP模式市场前景如何？作为重要的融资媒介，商业银行能否找到 “惬意”的参与方式？本文尝试对这些问题进行探讨，并提出建设性意见。 PPP内涵及模式 随着规范PPP发展的政策文件陆续出台，中国PPP的内涵逐步清晰并 明确下来。2014年，财政部基于缓解财政收支压力和降低政府债务风险的 角度、发改委基于促进地方投资和经济增长的角度，分别提出了 PPP的发 展模式。2015年，国务院42号文对PPP发展模式达成了初步共识：一是 解决了公私合作的法律关系问题，PPP是政府向社会资本购买长期公共服 务，是平等的合同关系；二是明确了参与主体职责，在通过PPP提供公共 产品的过程中，公共部门与社会资本要实现利益共享和风险共担；同时， PPP不是政府推卸责任的手段，政府仍有责任采取竞争性方式择优选择社 会资本以保证供给质量；三是拓宽了社会资本的外延，将部分符合条件的 地方政府融资平台也纳入了社会资本范畴，消除了前期部委之间的政策冲 突。 当前，PPP主要应用在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林 业、科技、保障性安居工程、医疗、上生、养老、教育、文化等公共服务 领域，以购买服务、特许经营和股权合作三种方式展开（见表1）。 PPP与政府融资平台参与公共投资的差异 对于公共设施建设和公共服务提供，PPP项目和地方政府融资平台项 目重合度较高，多具有公共品或半公共品属性，甚至部分PPP项目直接由 平台项目转化而成，但两者存在着本质性差异： 参与主体不同。PPP模式下，社会资本是公共投资的主体，独自或与 政府共同设立SPV,在合同期限内承担项目建设和运营职责，并与政府实 现风险共担和利益共享。而平台模式下，平台公司是公共投资的主体，由 地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立， 承担政府投资项目融资功能，统筹项目建设和运营。 债务主体不同。PPP模式下，社会资本或SPV通过市场化方式举债并 承担偿债责任，主要偿债来源是项目本身运营所带来的收入；政府对投资 者或SPV仅按约定依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任， 并不承担偿债贵任，即不纳入地方政府性债务范畴。而平台模式下，偿债 来源除项目运营收入外，更多的来自政府支出，且政府对债务承担显性的 或隐性的负债担保。 当前，全国地力*性政府债务风险逐渐积累，为防范地77债务风险，在 一系列清理与规范性文件的推？酉拢？融资平台公司的地方政府融资功能 将逐渐被地方债与PPP所取代。 PPP当前发展存在的问题 尽管各级政府在规范、推广PPP方谢不遗余力，市场上却出现签约率 偏低、叫好不叫座的质疑。财政部PPP信息平台中，截至2016年2月底， 己处于执行阶段的项冃仅有351个，占到项冃库总量的5%;根裾发改委统 计，截至2015年底，首批329个项目签约金额仅接近1/3。当前PPP发展 存在的问题仍不容忽视。 项目吸引力与可获得性不足。投资体量大、回收周期长、效益不明显 是社会资本和金融机构对项目的主要担忧。以发改委第二批PPP项目 为例，单个项冃平均投资额15. 2亿元；其屮，交通运输类PPP项目平均 投资额达到57. 8亿元，学校、医院等公共服务类、生态环境类PPP项目 平均投资额在5亿元左右，少量项目投资额也在3000?4000万元以上。 模式角度，多以TOT、ROT等特许经营为主，投资周期一般在20?30年。 效益角度，从收集到的正在推进或近期签约的PPP项目案例來看，内部收 益率IRR多处于7%?8%左右；而当前，水利环境、公用事业等行业上市公 司的平均利润率达到15%?20%左右，PPP项目周期内的预期平均收益率处 于行业中下游水平。 政府“重融资、轻管理”倾向存在。地方政府债务攀升和经济增长放 缓的矛盾是当前政府推广PPP的主要动因，尤其是PPP的融资功能成为地 方政府稳