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自然保护区管理效率评价的研究 　　[摘要]自然保护区管理效率评估是衡量自然保护区生态保护绩效的重要手段，然而国内关于自然保护区管理效率评估方法尚未形成科学的指标评估体系。研究针对国内自然保护区管理效率评估方法忽视利益相关者利益失衡的问题，借鉴WCPA评估框架，对自然保护区管理效率评价指标体系进行了构建。在对陕西省牛背梁国家级自然保护区管理效率评估过程中，发现保护区存在产权权属不明、管理资金缺乏、生态旅游不“生态”、社区缺乏沟通等问题，并指出：提高自然保护区管理效率的关键在于明晰区内资源产权；扩大筹资渠道，提高资金使用效率；提高生态监测重视程度，加大国内外生态监测合作；科学制定生态旅游规划，加强生态旅游规范管理；建立激励性生态补偿机制；推行社区共管模式。 　　[关键词]WCPA评估框架；牛背梁自然保护区；管理效率 　　[中图分类号]F59 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1002-5006（2015）03-0076-10 　　Doi：10.3969/j.issn.1002-5006.2015.03.008 　　引言 　　国家为保护具有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种而建立自然保护区，这是发展循环经济，实现可持续发展，建设生态文明社会的需要。据2013年中国环境公报显示，截至2013年年底，我国（不含港澳台地区）共建立自然保护区2697个，总面积约14631万hm2，占国土面积14.8%，其中国家级自然保护区407个，初步形成了类型较齐全、布局较合理、功能较健全的全国自然保护区网络。尽管我国自然保护区的数量和面积增速较快，但其管理效率的提升却相对滞后，需要增强对管理效率的评估以实现自然保护区提高区内自然资源的存量、改善自然生态品质、保证生境的良性发展的管理目标。 　　对自然保护区的管理效率进行评价，是为了识别出自然保护区管理政策实施效果与预期管理目标之间的差距，找出影响自然保护区管理目标的关键因素。《自然保护区条例》和《国家级自然保护区总体规划大纲》对管理目标进行了相应规定。在自然保护区的管理目标下，《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》和《关于自然保护区建设管理工作意见》等执行法规提出了各地要根据不同类型、不同级别自然保护区制定管理目标和考核指标体系的要求。自然保护区实现预期的管理目标是通过管理工作内容实现的。自然保护区的管理工作内容具体包括自然资源管理、科学研究管理、区内群众生产生活管理、旅游活动及旅游区的管理，所以管理效率评价过程中应注意对管理工作内容的评价。管理工作的效果直接体现在管理结果的评价中，而管理工作能否达到预期管理目标主要取决于管理基础的完备程度和管理工作行为的科学性。通过自然保护区的管理效率评价，找出管理基础和管理行为过程中的不足之处并加以改进，以实现预期的管理目标。 　　国际组织和相关保护机构对自然保护区的管理效率评估方法做了大量研究，世界自然基金会（World Wide Fund For Nature，WWF）、美国大自然保护协会（The Nature Conservancy，TNC）、世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature，1UCN）等机构致力于丰富和完善自然保护区的评估方法和评价体系。IUCN下属的世界保护地委员会（World Commission of Protected Areas，WCPA）于20世纪90年代中期拟定出WCPA评估框架，以便能够更具体讨论保护区管理效率的评估。WCPA评估框架着眼于管理循环，将保护区的管理效率评估看作“背景、规划、投入、过程、产出和结果”6个要素的循环过程，同时强调管理效率评价时要关注保护区价值、管理目标和国家环境政策等问题，其目的是为以后保护区管理效率的评估方法、评估基本标准以及评估报告的发展提供一个框架指导。WCPA评估框架发布以后，全球许多国家和保护组织都加以采用，促进了更多评价方法的发展。以WCPA评估框架为基础发展起来的评价方法有很多，国际上运用最多的是快速评估与优先设定法（rapid assessment and prioritization of protected areas management methodology，RAPPAM）和跟踪工具（Tracking Tool）。RAPPAM是WWF在2003年提出的，其将WCPA评估框架下的6个要素细分为具体的问题，并通过调查问卷进行快速定性打分，目的在于了解保护区整体管理情况，分析出整个保护区的压力与威胁，从而确定政策保护的优先顺序。世界银行/世界自然基金会跟踪工具（World Bank/WWF Tracking T001）是对WCPA框架下的6个要素进行评估，但强调对背景、规划、投入和