跨界流域治理中地方府际协作机制的研究.docVIP

跨界流域治理中地方府际协作机制的研究 　　摘 要：“五水共治”以来，浙江省整体的水生态得到很大改善，在水污染治理中取得了显著的成绩。现实看来，这一治理方式过度重视地方水权，忽略了水域的整体性，这种治理模式并没有很好地解决治理中存在的地方区域性与流域整体性的冲突，流域治理很难协调统一。河长制虽然能够职责到人，但对于跨区域流域却很难奏效。因此加强地方在跨界流域治理中的府际协作，构建有效的协作机制、完善公众参与度、建立生态补偿机制在跨界流域治理中显得尤为重要。本文就以菇溪河为例探究了一河分两区的治理，为解决跨流域治理中政府间尴尬局面以及治理难以推进等问题，进一步提出了建立以“共赢”为核心的沟通协作机制；依法治水、依法管水，设置有法律依据的管理机构和职责授予；完善公众参与治理制度；建立生态补偿机制等对策建议。 　　关键词：府际协作；流域水权；生态补偿 　　中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）10-0024-03 　　流域作为一种特殊的自然资源，既具有自然属性，也具有社会属性。自然属性体现在自成系统的整体性，而社会属性则体现在水资源的可利用性。因此对水资源的利用开发和环境保护必然会导致自然属性和社会属性之间的冲突。政府的地方性保护主义往往使流域治理以邻为壑，治理难度加大。寻找一种对于多分段流域水污染更为有效的治理方法，成为水污染治理的重要任务。流域水污染治理的难点在于打破地方保护主义，建立一套完整的地方府际协作机制。 　　一、菇溪河流域治理中府际协作的基本情况 　　（一）曲折的菇溪河流域治理 　　菇溪河发源于丽水市，贯穿温州永嘉流入瓯江。随着市场经济的发展，温州永嘉桥头镇迅速跻身于中国纽扣、拉链行列，形成“小商品、大市场”的经济模式。菇溪河两岸逐渐聚集起上百家作坊和小型企业。为追求经济效益，这些企业将工业废水、岩粉和洗涤剂直排入河，造成河流的严重污染。2008年，菇溪河下游的永嘉县投入4.38亿元对菇溪河道进行综合治理改造，对沿岸企业进行大力整改。然而永嘉企业却纷纷掉头将工厂搬到菇溪河上游不属于温州行政区划的青田县。菇溪河河长表示“污染的还是菇溪河水，但我们鞭长莫及”，对菇溪河的治理可以说是“一方之水、他方之源”，以一方之力来治，实属难题。 　　2013年温州率先启动“五水共治”工作，将菇溪河的治理作为流域治理的重点项目，采取了“一河一策，一河一长”的制度。2014年在河长盛勇军带领下联手建立了全省首个跨地市区域水环境治理联席机制。一种“联动一体化、联防责任化、联治高效化、联商常态化”的治水模式诞生。永嘉和青田开展了联合执法来协作治理菇溪河的污染，昔日“两不管”的菇溪河在联合治理下开始浮现生机，然而这种生机的背后却隐藏着很多问题。长期以来，我国流域水资源分属不同的机构、不同的部门管理，流域性污染越来越严重的原因之一是由于缺乏流域统一管理机制导致的流域中沟通与协调缺乏[1]。 　　（二）从“各显身手”到政府协作 　　“如果说制度是权力运行的基础或依据，机制则是制度间相互联系的渠道和网络，它是实施制度的必要保证。”[2]府际协作治理的提出是为了解决流域集中集权与分权、公共利益与区域自身利益的难题，充当联系区域的纽带。流域的自然属性和污染的特点决定了流域治理的艰难，流域内各方利益存在着激烈的博弈。2008年温州永嘉对菇溪河治理以来，从永嘉单方治水到两地政府协作治理经历了一个不断探索的过程。2014年，在浙江省治水办、省环保厅的牵头下，永嘉县协同青田县确立了巡查、信息情报共享等多项机制来管理沿岸小作坊，遏制污染源的产生，对几家重点污染企业达成了“一厂一策”。于是协作治理菇溪河的战役从此打响。 　　浙江许多辖域接壤地区业态相近，环境也相融。两地政府在治水中不仅能成为战友，也能推动两地企业的转型与合作。政府表示，他们每年至少四次联合执法，关闭了低小散的微型企业，责令关闭重污染大型企业，建立起了一批标准厂房。经过实地考察，很多小微作坊还是存在于靠近沿岸的街道内。有56%的政府工作人员表示并不清楚青田和永嘉协作治理菇溪河的相关消息，所以协作的力度还远远不够。在市场经济条件下，地方政府都会“充分”利用其流域来发展本地的经济，从而不会自觉地、主动地从全流域的利益和流域的可持续发展的角度去考虑开发、利用本行政区域的水资源，在这种利益的驱动下，永嘉和青田的协作还是存在很大的分割性。 　　二、府际协作中存在的问题 　　（一）合作机械化 　　现行的协作模式缺乏相应的协调和制约机制。虽然菇溪河落实了河长制，但河长制也是将流域进行机械的切割，在整条河流治理中很难达到统一协调。加上部门之间、区域之间没有强有力的协调机构，行政执法中无法关联协调和综合决策。青田和永嘉的协作在协调和综合决策上没有达成共识