公共责任与财政功能.doc

公共责任与财政功能 新“显学”的震撼登场 财政学目前正越过宏观经济学而成为当今中国社 会全民关注的“显学”，最近的热议问题，如被网友戏 称为“妻税”的“婚前房产加名征收契税”和所谓“月 饼税”，加上稍前些的“铁公基烧钱”和“预算公开透 明”等，其背后反映出的中国社会深层次问题颇发人 深思。 一是国家征税权和用税权配置的错位，人民代表 大会还没有完全负起控制、监督税收和预算的责任， 纳税人也没有完全得到相应的财政事务参与权。国家 的财政税收表面上似乎高度集税权于上，实际上有一 定的随意性。一个地方机构就可决定开征或增征某种 税，或将纳税人的钱巨量损耗在政绩工程、大跃进工 程和豆腐渣工程上。二是公民社会权利意识确实在普 遍觉醒，对征税和政府如何花钱等问题前所未有地关 注。 这两个方面，前者是坏事，说明经过30多年改革 中国的治税权还远未完善。后者是好事，说明中国公 民社会正在形成，中国民间显然走在了政府和人大前 面。 中国当代学者很多受计划经济时期“大政府”、“总 枢纽”财政观的影响至深，至今难以摆脱。其所理解 的财政职能只是“分配”和“监督”。市场改革后，又 补充进“调节职能”，但计划经济的色彩仍未褪尽。 休谟早在1740年就指出“公共的悲剧”的存在。 他说，在共同体中，个人成为“免费搭车者”是符合 理性的，但如果所有的社会成员都成为免费搭车者， 最后的结果就是所有的人都得不到好处，这跟中国的 寓言“三个和尚没水吃”是一样的道理。这个原理告 诉我们，追求自身利益__效用最大化的个人有可能 导致公共资源的质量下降。因此，休谟认为，政府财 政的功能之一就是在个人之间以及个人的眼前利益与 长远利益之间合理配置资源，以实现全体社会成员公 共利益的最大化。以政府财政手段进行资源配置，可 以找到许多现成的例子，如供水、渔业资源、石油勘 探等，大都由政府拨款经营。 由于市场失效的客观存在，政府活动首先应保证 社会资源在私人领域和公共领域的合理配置，并且以 不影响私人部门的效率为前提，然后才可以考虑资源 在公共部门内部的有效配置问题。此外，当存在外部 不经济时，生产成本等于私人生产成本加上社会生产 成本，而决定市场价格的却是私人生产成本，这就会 造成某些产品的过度生产；另一方面，当存在外部经 济时，收益等于私人收益加上社会收益，而决定市场 状况的却是私人收益，由此又会造成社会消费的不足。 为了消除或减轻外部效应，也需要政府发挥财政的配 置功能，例如，征收环境保护税或污染税，要求污染 者按照社会对环境的评价付出相应的附加成本，迫使 其调整生产决策，减少产出水平，这就是马斯格雷夫 把配置资源作为财政首要功能的原因。 上述内容有些已经写进了今天的财政学教科书， 却远没有成为中国当代财政学课堂上的灵魂，更远没 有成为当代中国文明的主流。这导致的一个不良后果， 就是一代一代的毕业生从财经院校大门走上工作岗位 后，总会有一些人表现得比他们的前辈们还要厌烦别 人对他支配资源的权力的制约和监控。 政府权力与公共责任 人们经常谈论如何实现政府职能的问题，却很少 问这些职能是从哪里来的。简单说，政府职能是其行 政权力的组成部分，它来自于政府的公共责任规定， 而公共责任则来自于公民委托和授权。在政治学的观 念里，只要政府存在一天，就必须依法做某些事或不 做某些事，而责任则意味着某些事无论政府愿意还是 不愿意，都必须要去做，否则就要被问责。 从这个意义上说，公共责任就是保护和促进国民 利益的职责与任务，不可推卸，更不可倚据权力站在 公民利益的对立面上，说一不二。在现代社会中，政 府权力被界定为公有物，谁获得了权力，谁就必须承 担起法定的公共责任。所以，人们早已习惯地把现代 政府称为“责任政府”。现代社会需要好政府，而好政 府的标志，就是能对社会承担起公共责任，即提供最 大的公共福利，维护人权、公民权和私有财产权。这 是乔治?梅森说的。只有那些知晓权力边界在何处、正 确界定自己的责任并认真地履行好上述公共职责的政 府，才可能成为一个得民心的政府。 但在现实生活中，不一定责任和权力就是对应的， 有时会是权力很大的政府，责任担当却很小；而另一些 责任担当很大的政府，权力却被该国的法律看得死死， 并不显得很大。而在一个制度环境不大健全的社会里， 人们的期待可能只是，政府不做某些事或不履行某些 “职责”，对社会来说可能更好一些。 政府的财政功能 财政权力的行使，更是事事相关每个公民的意愿 和福祉，公民纳税不是为了供养一个统治自己的政府， 而是为了寻求更好的生活，收了税的政府必须承担起 相应的公共责任。政府所拥有的处理财政事务的权力 不是“天生”的，有授权才有支配资源的权力，无授 权则无支配资源的权力。当财政权力被授予出去的时 候，国家还应该建立一种完善的以权力制衡权力的机 制