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浅议我国土地出让金制度 叶晓东 摘要：土地出让金是否可以并入物业税征收、如何协调物业税和土地出让金改革之间的关系，这些都是我国土地出让金改革中的重大问题。本文对土地出让金的概念性质和理论基础、我国土地出让金制度的形成与发展、近年来我国土地出让金制度的现状以及我国的土地出让金是否可以并入物业税征收进行了分析，并认为我国应在保持现有土地出让金的基础上，将部分“土地出让金”纳入物业税征收，综合利用市场和税收手段调控土地市场。 房价过高是困扰我国社会经济发展的重大问题之一。针对这种状况，国家先后出台了多项政策措施。现行的土地出让及税收政策存在明显弊端。由于房地产开发建设和城市土地出让金收益，对于城市发展和增加城市财政收入有着极其重要的意义，于是地方城市政府就大量地出让城市国有土地，导致城市土地出让过多和闲置浪费，以及房地产开发规模过大；虽然政府转而把这笔资金投入城市基础设施以及公用设施建设，但由于周边基础设施条件的逐步改善，客观上使得土地不断升值，真正获取到土地增值收益的房产所有人没有缴税，这些成本实际上被后来的购房者在日益抬高的房价中承担掉。尽管购房者在支付房价时，已经承担了使用期限内（50年或者70年）房产增值的税额，但事实上，政府在批地时几乎不可能正确估算未来数十年内土地的价值增减，因此，在客观上造成了土地乃至房价的失真，也就容易产生泡沫。同时，房地产开发商在开发过程中不仅取得了开发投资利润，而且还无形地取得了在他的开发建设时期内，由于城市经济社会发展，不断增值的土地价值，其成为开发商高额利润的重要来源；一户多宅、豪宅与无房户现象并存，住宅市场结构性过剩和不足并存，富人占有更多宝贵的土地和其他住房资源；房地产过热，金融系统防范房地产金融风险的能力较低。 一、土地出让金的概念、性质和理论基础 1．土地出让金的概念 土地使用权出让金（简称土地出让金），是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。在我国，土地出让金，即城镇国有土地所有权出让金之所以这样界定，是因为，第一，我国《宪法》第10条明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”由于我国土地实行公有制，即土地所有权归国家全民所有或集体所有，国家只能出让土地使用权。第二，由于我国集体所有的土地，必须实行先征用后出让的严格规定，一般而言，我国土地使用权的出让，指的都是城镇国有土地使用权的出让。 2．土地出让金的性质 土地出让金，顾名思义，它是一个与土地和土地使用权相联系的新范畴，是一个土地财政问题。土地出让金，在社会主义宏观调控中具有双重功能：一是调节土地的利用，改进和调整产业结构，包括一二三次产业结构、各业内部结构等，制约或促进经济发展；二是土地出让金的分配，作为调整市场经济关系的经济杠杆，在国家、土地所有者和土地使用者之间合理调控分配土地收益，调节市场竞争关系等。土地出让金，实际上就是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和。现行的土地出让金的实质，是一个既有累计若干年的地租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。土地出让金具有地租而非税性质。税收是纳税人为国家缴纳的经济义务，具有强制性、无偿性和固定性。土地出让金，将累计若干年地租总和，采取一次性收取，则又似有税收的非租性质。土地出让金自身就是这样一个内在矛盾的复合体。也就是说，土地出让金，是租非税，似税非税。土地出让金已成为地方政府预算外收入的主要来源。土地出让金准确地说，是土地使用权的交易价格；也可简单地理解为地价，其价格高低取决于土地市场的供求关系。对土地出让金的使用范围作出了明确的规定，土地出让收入主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等。在土地国有的情况下，国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者（国土部要求开发商必须在1年或2年内开发，如囤积土地要罚款或收回土地使用权，但地方政府多数不执行多数袒护开发商，导致房源紧张房价暴涨），土地使用者一次性或分次支付的一定数额的货币款称为土地出让金。土地出让的高低与土地的用途、位置和土地出让年限紧密相关。土地出让金一般一次性支付。但有的土地的出让金金额巨大、办理出让手续所需的时间较长，所以也有多次支付的形式。可见这种多次支付和现在时兴的“年租制”还是有所不同的。 3．土地出让金的理论基础 土地使用权出让金的理论基础是地租理论。所谓地租，即土地使用者为