西方行政学说史.2-大学老师课件.pptVIP

一、古德诺生平与著述 弗兰克·Ｊ ·古德诺 （Ｆａｎｋ Ｊ Ｇｏｏｄｎｏｗ，1859~1939），是与威尔逊同时代的另一个著名行政理论学家。古德诺是著名政治学家、行政学家和法学家。 1900年《政治与行政》。 提出了政治与行政二分法思想。 《比较行政学》 1914年《共和与君主论》 主要思想内容述评 古德诺在这本书的第一章《国家的主要功能》中就明确地指出， “在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，这两种功能分别就是： “政治与行政。” 1、政治与行政的内涵 “所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制订法律和政策以表达国家意志的权力。” “所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。” ２、政治与行政的分开是相对的 古德诺在强调政治与行政必须分开的同时， 又指出政治与行政是无法严格区分开来的， 它们的分开是相对的，不是绝对的。 在孟德斯鸠那里，不仅政府功能是分立的，政府机构也是分立的。这些分立的政府机构中的每一个都被授予一种政府权力。 古德诺驳斥了孟德斯鸠“机构分立”的观点，认为政府机构之间的分工不可能象政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。 在古德诺认为，政府的第三种功能，即司法功能的存在，不能仅由法官是独立的这一事实做出断言。 “行政既是司法的，又是政府的。由于任何立法机构或立法机关都不可能把有关人类行为各种事宜的国家意志表达得非常清晰，以致对其含义不会产生丝毫争议；而这种必然会产生的争议又必须在执行具体的国家意志之前得到解决。…非立法的机关的活动通常就叫做司法行政， 而被委托行使这一行政分支功能的机构通常就被称作司法机构。除去司法方面以外的行政功能可以叫做政府行政。政府行政也是可分的。” 3、行政功能具有可分性 （二）走向协调的道路之一：政治对行政的适度控制 政治与行政取得协调的基础是：政治对行政进行适度控制。 1、古德诺分析了实施控制的两种模式——英国模式和美国模式 英国模式（法内途径）：“在英国，在人民通过对议会的控制达到了他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会——他们的代表，对被委以国家意志执行权的政府机构有一种控制权。他们成功地做到了这一点，结果就产生了现在的内阁对议会负责的体制。” 美国模式（法外途径）：“美国政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基本原则上的。由于按宪法制定的法律授予了执行和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要控制就不可能了。因此，这种控制就在政党体制中得到了发展。” 2、控制的限度 古德诺认为，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，行政功能的形式就不会致力于执行一种已经表达出来的国家意志，而是为了一个政党或社会阶层的利益，致力于左右国家意志的表达。 因此，他强调：“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制； 另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。” （三）走向协调的道路之二：行政的适度集权化 古德诺对欧洲大陆和英美的中央与地方关系进行了考察，指出美国需要给地方组织比现在更多的地方立法权，并把它当作州的一个机关置于集中的行政控制之下，以达到地方组织与州之间的协调。 中央与地方的这种分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。 在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，自治的地方政府倾向于牺牲国家利益…… 古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。 “因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调”，“因此，应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展”。 “我们必须坚持这种集权……不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要的。” （四）美国走向政治与行政协调的独特道路：法外调节 美国宪法所提供的法定政府体制并没有使这种适度控制和必要集中得以成长和发展的任何基础。 古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于政党功能的发挥。 通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制隔断了的立法机构对行政机构的某种有效控制； 通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。 （五）美国加强民主和效率的主攻方向：政府体制的改革 考虑到政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，古德诺认为，必须使美国的政府体制做出某种调整以正