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公共政策制定中公民网络参与双重价值辨析 　　内容摘要：本文基于公共政策制定过程及其要素对公民网络参与公共政策制定的双重价值进行研究。研究认为，公民网络参与具有保证政策议程构建的公共性、提升政策方案形成的科学性、避免政策方案评估的形式性、确保政策方案抉择的针对性及夯实政策方案的合法性基础等正向价值，也具有容易导致公共政策制定的非代表性、盲目性、形式性与成本的高昂性等负向价值。研究结论有助于社会理性对待公民网络参与行为。 　　关键词：公民网络参与 公共政策 双重效应 　　 　　民主政治发展的过程，是政治参与不断扩大的过程。民主的真谛是广泛和平等的参与机会，让有利益相关的人都参与公共事务的讨论并参与决策，让没有利益相关但有真知灼见的人能够贡献他们的才智。在信息社会，普遍地联入计算机网络已经成为实现民主的前提之一。网络技术与政治参与的有机结合，使得公民网络参与公共政策制定成为可能，有助于实现良好的“官民”互动。但公民网络参与也可能导致公共政策制定中的盲目性、非代表性、不合理性甚至错误性。 　　公共政策制定中公民网络参与的正向价值 　　（一）扩大公民参与范围以保证政策议程构建的公众性 　　政策议程的构建是社会问题转化为政策问题的关键。社会问题的多样性和复杂性与政策问题公共性和选择性之间的矛盾注定了社会的公共需求与政府的供给能力之间存在尖锐的矛盾，这对政策议程构建提出了很高要求。政策议程一般包括公众议程和政府议程两种最基本的形式，一方面如果一个社会问题不能够在公众议程中占据一席之地，那么它就很难进入政府议程；另一方面，即使一个社会问题进入了政府议程，如果该社会问题并非是社会大多数成员所普遍关注并要求政府采取有效措施加以解决的，那么有可能导致政策有失针对性。 　　一项政策议程的构建离不开政治领袖、政府体制、利益团体和大众传媒的作用，但首要的是公民个人和问题自身的作用。在一定程度上，很多政策问题都来源于私人问题，而大众媒体对于传播私人问题或者少数人发现的问题以争取多数人的理解与支持和制造舆论压力方面起着非常关键的作用。公民网络参与保证了公共政策议程建立的公众性，扩大了公共政策问题的来源。 　　（二）促进公民参与权的行使以提升政策方案形成的科学性 　　面对日趋复杂的公共政策环境以及日益非结构化的政策问题，政府可能不得不同时拿出几套极具竞争力的解决方案，以促成一个社会问题最终得以完美解决。因此，公共政策的制定者必然要求更多的信息以促进政策质量的提高，这通常需要依赖于更多的公民参与。“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”。公民网络参与一方面使公民参与公共政策制定的权利得以落实，另一方面公共政策制定部门通过问计、问急、问需和问政于民可以获取决策所必要的信息。“知政失者在草野，知屋漏者在檐下”，公民切实的利益诉求是政策部门有效的利益综合和高质的政策方案出台的必备条件。网络背景下的公共政策不会独立于公民参与而存在，否则政策的科学性、客观性必将大打折扣，政策方案的制定已经逐渐从政府主导向不同利益群体的相互博弈转变。 　　（三）促使公民参与方式的创新以避免政策方案评估的形式性 　　传统的政策环境下，普通公民主要通过投票选举出的官员代表自己行使公共政策制定的参与权，或通过通信、上访等传统方式参与公共政策制定过程。代议制民主难以避免“民选官”追逐个人经济利益或政治前途而将公众利益抛诸脑后，基层群众只能被“变相代议”，公共利益缺失在所难免。通信、上访等传统方式由于数量有限、周期长且见效慢，对复杂的社会问题也难以在短时间内奏效。更何况政策方案的评估似乎一直都是政府官员、政策组织及智囊团包办。如此的政策方案评估难免流于形式，而且给人以“暗箱操作”之嫌，难以得到社会公众的认可和接受。随着现代民主进程的推进以及网络的普及，政策方案的评估不再是政府主导的封闭性的评估。公民网络参与可以改观公共政策评估少数人面对面参与的现状，代之以社会公众远程式的参与。 　　（四）提高政策制定权力的分享性以确保政策方案抉择的针对性 　　民主国家中公共部门或官员的权力，源自人民的委托。虽说重大决定由全国人民代表大会及各级人民代表大会代表公众行使权力，但是在特定社会问题的解决方案上，公民应该主动自觉地行使表决权的呼声也越来越高。就目前我国行政管理的实践来看，公民网络参与对公共政策方案抉择施加的影响还十分有限。但不可否认的是，公民参与对提高政策方案抉择的针对性有着重要的作用。 　　值得一提的是，公民网络参与公共政策方案的抉择并非意味着将公共政策制定的所有权力让渡给公众。与职业化的政府官员相比，普通公民毕竟在对社会问题的把握、对政策方案有效性的