县级治理能力的制度基础：一个分析框架的尝试.pdf

县级治理能力的制度基础 ： 一 个分析框架的尝试 王 敬 尧 内容提要 ：县级治理直接关系到党和国家的方针政策在广大农村的落实效果，事关 社会 的稳 定与发展 。财政 压 力是制度 变迁的动 力，县 级财政 是县 级政 府运行 和发 展 的基础 ，也是地方财政运行的晴雨表 ，县级财政是影响县级治理 的核心变量。县 级财政 的重要职能之一就是为民众提供 公共服务 ，因为 民生财政 关系到老 百姓 的 基本生活和切身利益 。县级政府治理能力 的主要表现是服务能力 ，而服务能力 以 财政 能力为基础 ，财政能力 由其财政结构决定。因此 ，可以通过对县级政府财政来 源、支 出结构、财政 能力、服务 能力及其 管理和应 急反应 能力来分析县级政府 的治 理能力 。 关键词 ：县级政府 ；治理能力；财政基础 郡县治 ，天下安。郡县是中国历史上最稳定和最重要的地方政府 ，古有 “皇权不下县 ”之说 ， 这表明县在历史上是 国家与民间社会的分界线 ，是沟通国家与社会的关键层级。即便是现在 ，县 制也是中国行政体制的基层枢纽，所有涉及基层民众的公共政策最终都通过县级政府来执行。 为了落实这些政策，县级政府设置了与其上级政府甚至中央政府机构对应的县级机构 县级政 府在中国政治稳定和经济繁荣以及社会管理方面发挥着无可替代的作用 。 一 、 研究述评 本文根据研究主题和研究内容选取地方治理、县级政府 、地方财政、公共服务等几方面来对 学术界的相关研究成果进行评述 。 (一)地方治理 治理作为一个过程代表政治系统的驾驭能力，①但治理与政府统治之间有重大区别。② 有的 ① Gamble，A．(2000)．“EconomicGovernance，”inJ．Pierre(ed．)，DebatingGovernance，PP．110．Oxford：OxfordUniver- sityPress． ② 罗西瑙 ：《没有政府统治的治理》，剑桥大学出版社 ，1995年；俞可平主编：《治理与善治》，第 2页，社会科学文献 出 版社，2000年版 。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权 ，却能有效发挥作用 。与 统治不同，治理指的是一种由共 同的 目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府 ，也无须依靠 国家的强制力 量来实现 。 · 36 · 县级治理能力的制度基础：一个分析框架的尝试 学者提出了治理的四项特质，①有的学者亦提出治理的五项命题，②有的学者列举了六种定义。③ 有 的学者认为治理是一制度安排，不仅有助于解决 日趋复杂的社会问题 ，更可透过公私部 门行动 者的密切互动，创造一个有利于治理活动的社会制度环境。④ 有的学者认为 “善治就是使公共利 益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是 政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态 ”⑤虽然学者无法提供一个全观性的定 义 ，但我们不难发现治理所隐含的基本 内涵有 ：政府意涵的改变；统治的新过程 ；既有的管理规则 面对一个变迁的情境 ；统治社会的新方法。⑥ 地方治理就是在治理理论的指导下地方政府如何通过改革提高能力 以适应不确定因素的挑 战，如何促进公民参与，如何促进多中心网络的建立、发展，如何在多中心合作中起到核心作用， 结合市场和民间社会 的力量来提供公共服务 。⑦ 有的学者倡导 “不同层级政府之间、地方政府与 私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系。”⑧有的学者认为地方治理改革是 地方党委和政府为了回应和满足公民对党和政府所提出的要求包括政治参与的要求而进行的政 府改革与创新。公共服务提供方式的创新也可以从提供优质高效的公共服务和维护社会公正方 面直接增强政治合法性。⑨ 有学者提 出分析地方治理改革 中技术创新的基本框架 ，认为来 自社 会的要求和压力正在成为一种越来越强大的力量 ，迫使地方政府改革 自己，这需要政府之间以及 ① 这 四项特质是：(1)它不是政治系统，也不是活动，而是一种过程 ：(2)强调相互调适 (accommodation)关系，而非宰制 (domination)：(3)同时包括