从防范到融合追寻流动人口日常管理足迹.docVIP

从防范到融合：追寻流动人口管理的足迹 唐勇智 [摘要]：本文梳理了流动人口的发展趋势、管理模式变迁和当前存在的问题，提出应从六个方面改革和完善流动人口管理制度，建立动态平衡的人口管理系统：进一步剥离户籍的附着利益；实行居住证制度，建立安全号码和信息化管理系统；成立专门的流动人口管理机构，建立正式制度；改革财政体制，实现公共服务均等化；引导农民减少空置房，以土地换收入换保障；以产业和城市规划引导人口流向，健全劳动市场的信息发布机制。 [关键词]：流动人口，管理模式，防范，户籍，居住证，动态平衡 作者简介：唐勇智（1972-），女，汉族，四川合江人，中国社会科学院研究生院在读博士，北京朝阳区 100102；西南民族大学经济学院讲师，成都610041，研究方向：农村工业化与城市化。 “村庄建围墙、安街门，封闭不常用的路口，人员和车辆持证出入”。这是北京市大兴区试点的流动人口封闭管理模式，或曰社区化管理方式，最近在网上被热炒为“封村管理”。此举可谓一石激起千层浪，再次搅热了城市流动人口管理的话题。虽然管理者强调不能“简单解释为封村”，且“绝没有歧视外地人的意思”，但广大外来人口很难对此释然。有文章说此举是“打着治安维稳旗号的管理模式，将普遍存在的对流动人口的歧视，进一步强化和具体化”，“只堵不疏…是警方和责任部门懒政”。堵还是疏？如何堵、怎样疏？本文拟就此对我国城市人口流动的管理问题进行梳理和探讨。 一、城市流动人口管理的必要性和迫切性 随着社会经济发展和城市化的加速，城市流动人口问题越来越无法回避。它不仅关系到城市管理，更关系到城乡之间、不同地域之间公民的平等权利与和谐社会的构建。 （一）当前城市流动人口的变化趋势 改革开放以来，我国流动人口变动呈现九大趋势[1]：（1）流动人口普遍化。流动人口在全国总人口中所占比例大幅度提高，2005年为11.27%；上海、广东、北京、浙江、福建等省(市)的流动人口占当地常住总人口比例分别高达34%、26%、23%、20%和19%。（2）流动原因经济化。（3）流动时间长期化。在流入地居住5年以上的流动人口从2000年的3400万人，增长到2005年的4600万人。（4）流入地分布沿海集中化。（5）年龄构成成年化。（6）性别构成均衡化。（7）女性人口流动自主化。（8）流动方式家庭化。（9）学业构成“知识化”。可见，随着市场化程度的加深，人口的流动已越来越常态化、普遍化和理性化，自由迁徙将是大势所趋。 （二）城市流动人口的积极贡献与消极影响 人口流动有多方面的积极意义：首先，满足了城市和工业发展对劳动力的需求，促进了流入地经济持续增长；其次，促进农村劳动力转移，增加了农民收入；第三，降低了城市建设和经济发展成本，增强了城市竞争力；第四，推动了全面统一的劳动力市场的形成，促使劳动者素质在竞争和交流中快速提高；第五，促进思想文化的交流与融合，增强了社会的包容性。 但是，由于经济发展水平和资源条件的限制，大规模人口流动也带来一系列问题：（1）造成城市的环境和资源过载，以及基础设施、公共设施和居住环境的重负；（2）外来人口自身的权益保护、超计划生育和生活困难等问题；（3）对城市社会治安造成负面影响。 二、我国流动人口管理模式的历史变迁 在经济社会发展的不同阶段，随着人口与各生产要素之间关系的变化，我国政府主动或被动地采取了不同的流动人口管理模式。从二元户籍制到暂住证、收容遣送制度，再到社会救助制度，以及近年来各地方政府试行的“居住证”制度，经历了一个逐步走向开放、公平和关注民生的过程。 我国解放以来的流动人口管理制度，大致可划分为五个发展阶段①[2][3]。 （一）人口自由迁徙时期（1949-58年） 这个时期很短暂。 （二）限制性流动人口管理模式(1958-83年)：政府通过控制生存环境限制人口流动 计划经济时期，由于农业劳动生产率不高，为了保证城市人口的口粮安全和工业化的顺利进行，把全国人口分为农村户口和城镇户口、农业户口和非农业户口，通过粮食供应、住房、就业等配套政策，严格控制农村人口进城。 （三）防范型流动人口管理模式(1984-2003年)：政府通过治安防范和控制社会保障调节人口流动 为了适应改革开放后经济社会发展的需要，人口政策逐渐松动。1984年，允许农民“自理口粮到小城镇落户”；1985年实行暂住证制度、居民身份证制度和收容遣送制度。这种“防范型”（傅崇辉，2008）或“补缺型”管理模式（蓝宇蕴，2007），是由公安部门牵头、以治安防范为主要目标，把流动人口当成潜在的麻烦制造者进行管制。由于收容遣送制度设计本身的缺陷[4]，在实施过程中产生了严重的问题。首先，负责收容遣送的行政机关被赋予了可以不经司法审判而任意剥夺或限制公民人身自由的权力，其后果的极端例子是孙志刚在收容所被打死。其次，由于财