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准公益性水利工程管理体制问题探讨 - 工程设计 [摘要]从政府职能、水权和水市场、投资出资人、项目法人4个方面对准公益性水利工程进行分析,找出问题产生的根本原因,并从宏观、中观、微观三个层面对现行管理体制中所存在问题和影响进行分析,间接论证了准公益性水利工程管理体制研究的重要性和紧迫性。 　　 [关键词]准公益性水利工程 管理体制 水市场 投资 项目法人 1　现有准公益性水利工程管理体制存在的问题 1?1　政府管理超越职能政府始终是准公益性水利工程建设、管理的主导,并且在工程的建设和管理中承担多种角色和职能。在目前的准公益性水利工程管理体制中,政府发挥着重要的作用,但同时也存在着一些不容忽视的问题:现实中政府承担了许多超越其职能的功能,对经济活动特别是在水利工程的产品生产以及企业运营上过度干预,使得水利机构发育不良,能力不足,政府机构膨胀;各级政府、流域机构和企业(主要指业主)的责权利划分因项目而异,缺乏统一有效的分权原则和管理办法,代表水利部(国家)的出资方因项目而异,不足以体现准公益性水利工程的巨大影响;相关政策对准公益性水利工程缺乏长期、清晰、有效的保护;对受益者收取一定的费用,以维持水利工程的持续发展是合理的,但目前由谁来履行收费职责、如何确定收费的标准等一系列问题还未解决;准公益性水利工程盈利性与公益性比例的确定,直接影响着工程投资的分摊和运行费用补贴的确定。各种确定方式都存在本身合理性和核算困难的问题,给准公益性水利工程的建设管理带来困难;水利工程运行维护管理落后,不仅在建的水利工程存在投入资金的拖欠问题,而且已投入运行的水利工程因维护管理不善造成的损失和浪费也不断出现。 　　1?2　水市场不完善目前我国水市场主要存在的发展障碍有:①由于水权的界定和计量不当,导致了水资源所有权、使用权等产权的模糊,从而使得水资源优化配置障碍重重;②受自然条件、设施状况、管理机构、人员素质等因素的制约,使得水市场还处于尝试与起步阶段;③水利基础设施建设中农民的投入应计入服务成本,但水价的制定、计算中没有将这部分投入计入成本;④地表水与地下水的管理权分属于不同的部门,不能协调和平衡不同用途的水资源之间的关系;⑤在水市场中,行政管理低效和政策的不确定性影响着水市场的交易。 　　1?3　投资出资人定位不明准公益性水利工程的工程性质决定了政府必须是投资出资人之一。实际上投资出资、出资人代表及其责权利问题成为制约水利工程管理的最重要原因,到目前为止,各方面关系还未完全理顺,准公益性水利工程资金筹集方面存在许多问题:①中央投资应主要是关系国民经济全局的重大项目,特别是基础产业的重大建设。但实际中央投资明显超出了这一范围,主要因为投资决策、审批程序和制度不完善,在一定程度上还存在“关系项目”,超出了中央政府的投资范围。②中央组建的国家专业投资公司集国家政策性投资和经营性投资职能于一身,投资范围过广,在基础项目上的投资职能、公司之间的相互关系、公司和财政部门的关系未明确界定,目前还很难真正承担起国家出资人代表的职责。就准公益性水利工程而言,国家投资的出资人代表至今没有解决,都是根据具体的工程作为个案特别处理,没有可以遵循的法律或条例。③地方政府作为一级财政代表,拥有足够的经济管理权限,有其独立的利益,加上政绩考核指标的片面性和官员任期的有限性,促使地方政府的投资膨胀和投资目标的短期化,不愿投资见效慢的基础产业,把许多基础性建设项目推给中央;中央与地方联合投资的项目建成后,实际最先得到回报或最有保证得到回报往往是地方投资,而中央投资的回报没有太大的保证,即使是中央财政资金“拨改贷”后,贷款回收难度也很大;项目建成后的产权划分上缺乏严格、科学的方法和制度。 　　④根据公共财政制度要求,公共财政支出在满足国家公共部门正常运转需要的同时,应主要投向私人资本不愿投入、无力投入,但又是社会所需的市场失灵的领域。准公益性水利工程所提供的公益服务应该由各级财政来负担,而赢利性事业部分民间私人资本的介入力度不够,缺乏市场准入政策,投融资渠道较窄。⑤政府承担准公益性水利工程中公益性投资的建设期费用和工程维护费用,应作为补贴投于企业。如果政府同时对经营性项目进行投资,就有权获得一定的股份,并在企业获利的情况下参与企业的利润分配。因而对于政府在工程立项时投入的资金一定要分清是投资还是补贴,这不仅牵涉到政府角色的定位,而且还涉及工程运行后的利润分配问题。 　　1?4　项目法人制缺乏规范我国在工程建设领域进行了一系列改革,已初步构筑起以项目法人责任制、招标投标制、建设监理制为主要内容的建设管理体制。但当前依然存在项目法人责任制不能真正到位、招投标过程中存在某些行政干预,监理市场社会化程度不高等诸多问题。 　　具体表现在以下几个方面:①项目法人的组建缺乏规范性的法律、行政法规和