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第一章 公共管理中的非营利组织 第 一 节 非营利组织概述 非营利组织的含义 非营利组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非营利组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念。非营利组织是为满足公众需要而不是为了积聚私人财富而成立的组织，这是它能成为公共管理主体的重要依据。 公共部门是相对于私人部门而言的， 它是指处理社会的各种公共事务、提供各种公共物品的部门。传统的公共部门主要指政府，认为政府是公共物品的惟一提供者，其实政府从来没有也不可能提供全部的公共物品，除政府之外还必须有许多非营利组织参与其中。 非营利组织与企业的主要区别 它与企业的主要区别不在于是否营利，而在于它不能为了组织营利而损害公共利益，并且所得利润不能用于分红，只能用于发展和扩大符合组织目标的公益项目。为了鼓励非营利组织发展，目前许多国家都采取了对非营利组织的经营收益免税的做法，而且一些国家还将此载入了法律。 二、非营利组织产生发展的原因 非营利组织的产生不是偶然的，它的兴起有着深刻的社会、经济原因，尤其是非营利组织在20世纪70年代的西方国家迅猛发展，更是有其特定的时代背景。 经济原因： 非营利组织的迅速发展通常被认为是对市场失灵、政府失灵的一种反应。非营利组织可以使个人群体集中资源，以满足他们共同需求的但市场机制无法满足的公共物品，而且作为公共物品的提供者，非营利组织又可以克服政府垄断机制的内在局限性。非营利组织弥补了市场缺陷与政府缺陷。 特定的时代背景： 20世纪五六十年代福利国家政策在西方国家盛行，凯恩斯主义几乎成了“医治”经济问题的灵丹妙药。这一时期，福利国家政策成为资本主义发展的主流模式，到了70年代，这一政策使福利国家社会福利开支日益庞大，损害了私人投资。人们对政府产生了信任危机，越来越多的人认为，政府作为经济发展的推动力是有限的，而非营利组织有其优越性。 社会原因： 主要是指人们自组织与自愿结社的传统，社会的自治传统，人们保护自我权利的意识。非营利组织的兴起基本上是人们的自觉行动，是以人们的自治精神为基础的。非营利组织之所以能在西方社会盛行，与这些国家的社会自治分不开。政府职能向非营利组织转移，也是与社会自治分不开的。 最明显的例子： 美国里根政府和英国撒切尔政府将发展志愿团体作为削弱政府社会支出战略的核心内容。非营利组织兴起的一个显著结果是政府职能的弱化。政府职能的弱化是政府权力的转移过程，政府将部分职能转移到非营利组织。20世纪60年代，西方发达国家的政府逐渐地将一部分公共物品的提供权转移给社会。一度由政府直接提供的公共物品，如政府办的大学、医院以及一些文化艺术机构，逐渐转移给了非营利组织。 三、非营利组织的特点 关于非营利组织的特点，美国约翰—霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙（Lester·Salamon）的概括比较全面。他认为非营利组织具有7个基本属性： 四、非营利组织与政府组织的差异 非营利组织与政府虽然都是公共管理的主体，但它们在组织运行基础、行为特征、交易模式、税收管制、管理方法、管理职能等方面存在差别。 （一）运行基础 政府运行的基础是拥有合法合理的公共管理权力，政府能从这种权力地位出发，通过履行特定的职能，实现政府对广泛的社会事务的有效管理。它可以作为权力主体支配权力客体，它以政府武装力量为后盾，具有极大的强制力。 非营利组织的运行基础是它存在的合法性、它与其他社会组织关系的平等性。它作为社会的一种组织，其成立取得政府部门的许可后，就可以平等地与其他社会组织进行经营活动，不具有支配其他任何组织的强制性的权力。 （二）行为特征 政府行为的目标是实现全社会有限经济资源的合理配置和充分利用，保持经济稳定和维护社会公平，最大限度地弥补、矫正市场缺陷。政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非营利性等基本特征。非营利组织的行为具有7个基本特征，即组织性、民间性、营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。与政府的行为特征比较，它也具有公共性与非营利性，但不具有普遍性与强制性。 （三）交易模式 交易模式是指买卖双方的交换关系。政府与非营利组织都具有提供公共服务与产品的职能，但它们作为公共服务与产品的提供者，与其服务对象间的关系是不同的，这种交易模式的差异，体现如下。 在政府部门的交易关系中，政府提供公共服务，而其服务对象即公众（选举人）则以选择能为他们提供最适当征税和公共服务的政府作为回报，就如企业里的供应者和顾客关系（供应者为顾客提供货物或服务，顾客则以支付市场价格作为回报）一样，政府与公众之间存在着一种类似企业的相对直接的关系。 （四）税