民间参与重大公共建设之营收风险分担.doc

PAGE PAGE 1 民間參與重大公共建設之營收風險分擔 林大中 中央大學營建管理研究所 壹、前言 近年來政府積極推動民間參與公共工程，舉凡交通建設、社會福利設施、文教設施、運動設施……等，皆鼓勵民間參與興建營運。民間參與公共建設之制度，為民間與政府雙方的雙贏製造無限的機會，政府能夠在財政預算吃緊的情形之下，完成對大眾福祉有益的建設，並能分散建造、營運等風險，而對民間而言，亦能夠把握這種難能可貴的商機，藉由本身的能力創造利潤。 而高利潤高風險的觀念是眾所皆知的，尤其是像公共工程的規模動輒以億元計，且影響力經常及於社會大眾，在大規模的案件之中雙方皆須以非常審慎的態度來看待風險的分配。風險的管理原則上有三點：一、風險應由風險處理之效率最高且成本最低之一方來承擔；二、不應某方無條件承擔所有風險及三、風險管理機制需足夠健全(李建中2004) 風險管理原則為李建中教授於中央大學民間參與公共建設課程講義內容，另外，促進民間參與公共建設法第十一條第一款第三項亦明定主辦機關與民間機構簽訂契約，應依個案特性，記載風險之分擔，因此風險之分配並非是無依據的照雙方主觀認定， 風險管理原則為李建中教授於中央大學民間參與公共建設課程講義內容 本文著重於討論重大公共建設之風險部份的分擔方式，藉由整理國內相關論文貢獻、國內外重大民間參與公共建設實案之營收風險分擔方法的蒐集、國內實施營收風險分擔時所遇到的狀況等，希望能對這些方法之適用與其影響作討論。 貳、營收風險分擔方式與問題 2.1營收風險量化之方法 交通大學運輸研究所的許家駒在其碩士論文中重大交通建設之風險分擔有其看法，首先，他認為在未通過的促參法草案中之提供民間機構最低營收保證為一可行方式，然而問題在於如何去量化風險的大小，他先利用蒙地卡羅法求出需求的可能機率分配函數，再以期望值概念算出在多少運量之營收會使得財務不可行，再將差額結合發生機率即可得到貨幣化的風險大小，政府即可依據這樣的結果來訂定保證營收的契約。 這樣的統計方法提供一個好的風險量化的概念，這量化的概念不儘可以用在重大交通建設上，且在其它有關營收風險的量化上亦有使用的空間，但其論文本身亦提到關鍵在於如何正確的建立機率分配函數。 2.2國內外實際案例之營收風險分擔方法 促參法之規定中雖然沒有明訂營收風險之分擔條文，但我們仍可參考國內外實際的案例對於營收風險的分擔方式（如澳洲雪梨過港隧道之營收保證、馬來西亞南北高速公路之備用貸款…..等），並探討其適用性、影響性。國內外案例之方式整理如下表。 專案名稱 政府分擔之方式 英法海底隧道 政府簽約買斷50％之運量、英法政府承諾33年之內不再興建類似隧道 馬來西亞高速公路 經營期前17年有最低營收保證 澳洲雪梨過港隧道 最低營運收入保證 泰國曼谷第二高速公路 可以和政府共同分享第一高速公路的營收 台灣南北高速鐵路 政府不再興建西部走廊第二條南北高速鐵 從這些實際案例可以歸類出一些分擔風險的方式及其原則： 一、民間在經過財務可行性分析之後仍無法承擔之風險可由政府以保證數量、給予實際收入、減少競爭之方式來分擔； 二、大多數之保證方式以保證數量為主，較少以實際金額來分擔風險，因為以政府之觀點，以金額之補償之效益最低，而若以保證數量之方式，政府可以結合施政之考量，以將大眾利益最大化之方式來實行保證（如保證運量，政府可以在沿線作開發，以達到保證運量之結果，如此一來對整體的經濟發展反而有所助益），而將這樣的方法選擇性相對較多。 2.3國內實施營收風險分擔制度之問題 行政院九十年之函示核定提供獎勵誘因鼓勵BOO/BOT投資興建事業棄物中間處理及最終處置設施，直接獎勵民間參與了如焚化爐等廢棄物處理設施之興建，政府保證垃圾量，若沒有達到這個垃圾量，民間可向政府索賠。然而也許政府在制定保證營收的額度沒有一個平衡點，或是有人謀不贓的情形，這樣的保證營收方式讓民間參與者等於穩賺不賠，風險的程度降到非常低，而人性使然，使得這樣的保證方式倍受質疑，這是政府在簽訂合約時必需要注意到的問題。 參、結論 民間參與工共工程的確是一種促進國家社會整體利益的良方，而就像一般投資案一樣，這是具有風險的，尤其是在重大公共工程而言，若不思量營收風險的分擔，則如同將大筆鈔票丟在地上而期待沒有人撿走它一樣的危險且不切實際，民間之資本有限，若其無法承擔此風險時，站在政府的角度來說，以其的資源運用較能夠承擔此風險，且政府來承擔此風險較有可能將此風險轉移。而如何訂定一個合理的承擔門檻，是考驗民間與政府承辦人員的關鍵所在，若此問題解決則站在使民間與政府以及社會整體利益的角度來看，營收風險的問題就小了很多。 參考文獻 1.葛賢鍵，透視民間投資參與公共建設－剖析BOT類型計畫－，頁77～125，中華綜合發展研究院，台北，1999。 2.