中国西部地方行革新 .docVIP

中国西部地方行政革新 　　伴随着中国经济体制改革的深入发展，地方政府自主权的不断扩大，由此出现了一种“二律背反”的矛盾现象:即经济发展的统一市场和区域经济的内在要求与事实上的行政区划强化之间的冲突日益显现。在西部开发过程中，’地方政府既要履行政府的一般职能，又要发挥其特殊作用，因而这种矛盾表现的更为突出。推进西部经济发展的艰巨任务，要求西部地方政府必须调整角色，创新行政，变革制度，推动社会与经济的较快发展。 　　一、20世纪oo年代以来，中国经历了由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制发展的历史性变革，与此相适应，中央与地方的经济管理权限也出现了从中央集权到地方分权的多次变革。正是在这种经济体制转轨、中央与地方权力博弈的背景下，地方政府的自主权日益扩大，例如城市房地产制度的改革，使城市的固定资产成为市场上可以定价和交易的产品;又如财政分税制度改革，使地方政府第一次取得了“剩余权”，通过这些制度安排，地方政府有了明确的财权和事权边界;尤其是随着社会主义市场经济的推进，经济要素流动性日益增加，地方政府的竞争意识急剧增强，地方政府作为一个权力和权利主体的地位迅速崛起，如果我们把市场健康发展看成是区域经济发展的内生变量的话，那么，地方政府便成为强化行政区经济的主导变量。在内生变量作用不力的情况下，地方政府的权力和行为就显得异常重要。于是，“二律背反”的矛盾现象便油然而生，即经济发展的统一市场和区域经济的内在要求与事实上的行政区域强化之间的冲突日益显露和突出。这种现象在西部大开发战略实施过程中，透过西部地方政府的各种行为，表现得十分突出。应当承认，在经济和社会制度创新中，地方政府可能比中央政府更为清楚何种制度安排适合其发展需要。当制度创新的收益大于其支出时，制度创新有利于地方利益的增加，地方政府就会积极推进区域内的制度创新。故而，在地方利益最大化的动机下，地方政府的管理行为有利于制度创新。但是，随着地方利益独立化及地区经济利益差异的拉大，地方政府作为一个独立利益主体介入区域经济和社会活动之后，他们便无一例外地奉行本地区利益最大化的价值判断标准进行制度创新和政策选择，当中央政府或上级政府政策与本地区利益一致时，他们就会自觉执行;当中央政府或上级政府政策与本地区利益发生冲突时，他们就会采取变通的办法，达到维护和实现自身利益的目的。所谓的“绿灯亮了快步走，黄灯亮了绕道走”，所谓“上有政策，下有对策”，便是这种行为的生动写照。 　　地方政府权限的膨胀以及由此产生的各种地方保护主义的盛行，加剧了市场割据，对区域经济的健康发展构成了严重障碍。据我们调查，在市场容量增长相对有限的情况下，一些西部地方政府便不合理地运用行政手段，限制外地产品流入本地市场或限制资源商品、初级产品流出本地市场;运用经济政策倾斜，刺激当地低质量的产品扩张市场容量，缩小外地高质量的产品在本地的市场份额;甚至画地为牢，层层设卡，对商品流通进行“超经济强制性”的封锁。例如一位商客从浙江汇入陕南某县农行一笔大额资金，用以收购该地香菇，但受到当地银行的百般刁难，每次只能支取很少资金，根本不够支付农户。他雇佣农民上山挑货，可当地税务部门却向他摊派额外费用，结果使收购成本大为增加。 　　地方保护主义行为实质上是行政性权力在资源分配上的反映，究其根源是地方政府对其自主权的极端化运用。在经济转型时期，一方面，中央政府企图通过创造市场机制，强化市场导向的方式，给企业放权，逐步实现微观生产经营决策权从政府向企业的转移;另一方面，政府与企业之间长期存在的隶属依赖关系，随着中央将一大批经济管理权限下放给地方政府，大大增加了地方政府对企业的支配力量。由此诱发了以区域为利益主体，超越行政区划界限的市场性关系与地方政府为利益主体，以行政区划为界限的行政性关系的矛盾和冲突。地方保护主义正是在这一矛盾和冲突过程中，行政性关系占主导地位的产物。在市场经济条件下，中央政府促进区域协调发展的主要途径就是宏观调控。在目前市场还不够发达的情况下，中央政府的宏观调控起着双重的作用:一方面，弥补市场功能的缺陷，充当市场“校正器”的角色:另一方面，促进市场体系的发育、完善和市场机制的健全，扮演着区域经济发展的保护器和助推器的角色。显而己见，地方政府对中央政府宏观调控行为的种种抵触，从根本上说不利于区域经济的发展，必然导致地方各自为政，市场分割，阻碍了区域内部的资源整合以及区域与区域之间的协调。如果说地方保护主义是地方政府在横向上对区域市场分割的话，那么，地方政府反宏观调控行为便是地方政府在纵向上对经济权限的割据，它们都具有经济与行政权力相结合的特征。地方政府的这种反宏观调控行为，其根源在于政策导向上的缺陷以及地方政府对自身经济利益的不当追求，是地方政府和权力阶层“寻租”活动的外在化表现。上述分析说明，政府与市场的互补性不