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低保模式与比较 中国的最低生活保障制度从一开始就是地方政府的创意，虽然创立这项制度的目标和要解决的问题基本一致，但在具体框架结构和实施方式上可谓“百花齐放”。以下，着重介绍在最低生活保障制度发展过程中产生过较大影响的上海、武汉和重庆这三个城市的最低生活保障制度的框架结构与制度个性并进行比较： 上海模式 上海市是中国最大的工商业城市和经济中心。上海市最低生活保障制度于1993年 上海市的最低生活保障制度有以下的特点： ⑴．保障标准：随物价的变动进行调整 1993年最低生活保障制度出台时保障标准为120元，1994年调整为132元，1995年为165元，1996年为185元，1997年为195元，1998年为205元，1999年为215元，随着全国普遍调整标准，1999年9月又调整为280元。 ⑵．制度框架：从复合式架构到单一式架构 1994年，市政府考虑到保障标准的调整跟不上物价上涨，同时发现部分老年人和重度残疾人生活有困难，于是又采取了实物补助的措施。即对上述对象凭实物补助供应证（因此证封面为蓝色，在上海俗称“蓝卡”）补助大米、食油、白糖，从1995年开始改发放实物为发放现金。 1995年，市政府经过调查，发现物价上涨仍然大于保障标准调整幅度，另外还有相当多的失业、下岗人员因为种种原因没有申请救助。于是，市政府在最低生活保障线之上又规定了一条低收入线（230元，1996年调整为250元）；对人均收入在此线之下的家庭采取了发放粮油供应卡（因此卡封面为绿色，在上海俗称“绿卡”）的政策措施。受助对象凭卡每人每月定点换领粮食或食油。 上海市的复合型制度给人的印象很复杂，实际执行的情况大致是这样的：①最低生活保障对象同时享受“蓝卡”和“绿卡”待遇，所以他们的救助标准实际上是205＋40＋25＝270元，人数大约在1万人左右（1998年，下同）；②享受蓝卡的对象大多也享受“绿卡”待遇，他们的实际救助标准是40＋25＝65元，人数大约在8万人左右（这个数字包括前者）；③享受绿卡的对象只享受相当于每月25元的免费粮油供应，人数大约在45万人左右（这个数字包括前两者）。 因为上海市是全国第一个建立这项制度的城市，在国内他们没有现成的经验可借鉴。于是，就像 “搭积木”一样，年年搭上一块，最后搭成了这种复合式的制度架构。近年来，在政策实施中发现蓝卡和绿卡制度一些弊病。1999年10月，随着贯彻《条例》精神和救助标准调整30%（280元），已经超过当年的低收入线250元，上海市顺势将原来的两条线合并为一条线。凡符合标准的都按最低生活保障制度的规定享受救助，同时还享受每人每月30元的粮油帮困。实际上，上海市的救助对象享有的最低生活保障可补差到每人每月310元。[30] ⑶．资金来源：从政府和企业分担到全部由财政负担 在制度的实施的头7个年头，上海市的制度实际上分成两个方面：没有工作单位的市民由民政部门解决；有工作的职工及其家属由工作单位解决；工作单位解决不了的，由主管部门解决；主管部门也解决不了的，再由民政部门解决。这种后来通常为民政部门戏称为“谁家的孩子谁抱走”的资金分摊模式在全国产生了巨大的影响。[31] 这种分担方式的弊病是显而易见的，因为导致职工（包括退休职工）家庭生活困难的最主要的原因是企业不景气，而现在又要求不景气的企业来负担职工的最低生活保障，这显然是一个悖论。1999年10月，根据《条例》的要求，上海市最终改变了“谁家的孩子谁抱走”的资金分担模式，实现了由民政部门统一管理的“全民化”制度。在实行新的统一制度后，最低生活保障对象估计会增加到7—10万人。[32] 1999年的救助开支估计要增加到2.5亿元以上。 ⑷．法制建设和行政管理：逐渐完善形成体系 为了使最低生活保障制度走上法制化管理的轨道，市政府1997年 1997—1998年，上海市完成了在基层社区设立社会救助办事处的工作，每个街道 [33] 都有一个由3—5人组成的社会救助办事处，在居委会还聘用1—2人作为社会救助协理员。为了提高效率和规范管理，上海市通过“社区—区网络中心—市网络中心”实现联网，构成了“上海市社会救助计算机网络”。 武汉模式 武汉市是中国的特大城市之一，是华中地区的经济中心和具有悠久历史的老工商业城市。武汉市政府在1996年年初出台了《关于城市居民最低生活保障制度实施（试行）办法》并于1996年3月 到武汉市建立最低生活保障制度时，已经是发展的第二阶段的初期。武汉市的最低生活保障制度有以下的特点： ⑴．保障范围：覆盖全体市民。武汉市的《试行办法》规定：所有持有武汉市非农业户口的市民，包括中央直属企业和省属企业的职工及其家属，凡人均收入在最低生活保障标准之下的，都可以向政府申请救助。 同时，武汉市的政策设计者认为，“城市社会保障制度是一个综合性的整体，就武汉市而