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立法质量提升调查汇报 　　今天法制办年中工作总结会，我们安排了立法项目承办人、分管领导分析、讲评上半年通过的四件人大法规。大家谈的很好，相信经过这样一个梳理总结过程，大家会有收获。下面，我就进一步提高政府立法质量，谈几点意见。 　　一、政府立法的定位 　　政府立法工作包括两大内容，一是政府向人大提交法规议案，二是政府制定规章。今天主要讲讲政府向人大提交法规议案的工作。 　　首先需要明确的是，提交法规议案既不是起草部门的行为，也不是法制办的行为，而是市政府的行为。法制办是代表市政府对法规议案作专业审核，所以法制办必须对法规议案严格把关。 　　这一定位要求我们必须强化法制办作为政府立法机构的立场和敏感性，必须围绕市委、市政府的中心工作，必须要有全局考虑、总体设计，必须要有立法思路、立法智慧。我们所提交的法规议案，应当反映事物规律、符合人民利益、代表时代精神、突出地方特色。不能起草部门提供什么内容，我们就认可什么内容，或者我们只是做做语文老师，小修小改。为了向市政府负责，对于法规议案，法制办一定要有立法主导意识。至于议案提交以后，则由人大决定是否修改、如何修改。 　　刚才承办人介绍的四件法规，我认为在不同程度上体现了法制办的立法思考和有效协调。《义务教育法实施办法》的草稿有十章，社会处根据立法需要保留了七章。监督处在启动《拆除违法建筑若干规定》修订工作伊始，就对修订内容框架进行了思考和设计。这说明有关处室是积极主动地进行法规设计，而不是被动消极地做语文老师。 　　以我为主，立法主导，需要我们学会引导、学会协调，对于起草部门有价值的内容，我们要保留，其他部门和社会各方面的正确意见，我们要吸收。对于起草部门或者其他方面不合理、不正确的意见，我们要敢于说不，善于说不。《推进国际金融中心建设条例》起草过程中，经济处一开始没有向起草部门坚持立法要求和技术标准，草案内容重点不是很突出，文字表述也不太合乎法规要求，更像一个条文化的研究报告；后来经济处根据审核会议意见作了多次修改，并说服起草部门接受了修改稿。屠光绍副市长也肯定了法制办对起草稿的修改，认为修改后像法规了。对此，承办人总结得非常好，作为政府法制部门，我们必须坚持立法的特点和要求，要有能力对起草部门提出我们自己的想法，在对不合理、不正确的意见说不的同时，要善于引导和协调有关部门接受合理、正确的意见。 　　二、政府立法的要求 　　从内容把握上，我认为立法有三个基本要求：第一是法的进步性，第二是法的合理性，第三是法的实践性。政府立法更是如此。 　　法的进步性要求。对于上海来说，地方立法的进步性主要体现在反映上海作为国际化大都市的发展需求。例如，《推进国际金融中心建设条例》、《节能条例》、《公共场所控烟条例》、《饮用水水源保护条例》，这些法规选题都反映了时代特色和上海需求。从内容看，近期无论是法规还是政府规章，都有一些进步性的制度设计内容。譬如规范拆违执法，注重保护当事人的合法财产；旅馆业退房公告和约定相结合，有利于消费者权益保护。从国家层面看，最近行政法规和部门规章的一些立法变化，也体现了法律的进步性，例如，公安部修改了《道路交通违法行为处理程序》，作出了轻微交通违法口头警告教育为先、公布电子眼防止隐蔽执法、加处罚款总额不得超过罚款本数、改变抽血测试强制程序等多种新的规定。国务院法制办在《个体工商户条例》法规修改草案中提出了流动摊贩可办个体工商户执照，无须提供营业场所的设想，反映了突破现行工商管理标准，倾向于保护普通就业者权利的新思路。这些立法变化所反映的社会进步要求是值得我们关注的。 　　立法的进步性要求法规内容既不能是落后的，也不是超前的。我们知道，政策主张的正当性取决于其在特定历史阶段的适当性，先进于或者落后于特定时代需求的政策主张不管它如何符合某种法治理想，都是难以行得通的。例如，早期很多地方法规规章都有一些具有地方保护主义特色的措施和方法，有的对于本地企业予以特别保护，有的设置门槛限制外地产品进入。无论是地方保护封锁市场，还是特权保护和歧视待遇，都反映了保守的落后的立法思想，不合时代发展潮流。值得注意的是，目前某些政府部门对此仍然具有需求，特别是在经济危机期间，地方保护主义还会抬头，会以变相的隐蔽的形式进入法律，对此我们应当严格把关，不能让它成为法律制度。当前还有一种现象值得注意，就是一些目前还不具备实践条件的制度安排和政策内容，因为社会舆论影响，立法部门把握不准，使其超前进入法律和政策。例如，改革户籍制度是当前社会的强烈呼声，全国不少地方已经纷纷出台户籍改革政策或者规章，对于上海来说，当前只具备调整的条件，不具备改革的条件。贸然去做，就是超越现实，不能取得良好效果。最近，某地出台政策解决大学生子女包括非婚生子女落户问题，其本意是以人为本保护子女利益，但是出台这一政策，显然造成不良