我国急预案特点及建设方针探讨.docVIP

PAGE \* MERGEFORMAT9 我国应急预案特点及建设方针探讨 　　2003年12月，国务院办公厅应急预案工作小组的成立，标志着我国应急预案体系建设第一轮过程的开始。按照“横向到边、纵向到底”的原则，各级地方政府及其部门编制的总体预案、专项预案和部门预案陆续就绪，至2005年初框架初成。2008年汶川地震之后，以国家总体应急预案的修订为开端，现有的预案体系开始了以完备化、可操作化和无缝衔接为主要特征的战略转移，启动了预案体系建设的第二轮过程。因此，在准确判明应急预案法律属性的基础上，界定应急预案在现有应急规范体系中的位置，对于把握预案建设的未来方向，进一步明确我国预案体系建设的指导方针，无疑有着基础性的意义。 　　应急预案是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、减低事故损失而预先制定的有关计划或方案。其目的是解决“突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做、怎样做、做什么、何时做、用什么资源做”的问题。既然应急预案旨在为突发事件应对中一切可以预设的问题提供指南，那么，预案在性质上是否构成一种行政法律规范呢？如果是，它又是如何在应急管理过程中发挥其规范和指引作用的呢？ 　　从本质上说，应急预案并不是一种法律规范，并至少在以下三个方面区别于后者。第一，应急预案在内容上并不创设新的权利义务，而仅仅是根据特定区域、部门、行业的个别需求，对法律业已创设的权利、义务进行抽取、梳理、组合、解释的结果，是各种应急法律规范在特定范围内的具体实施方案。第二，政府编制应急预案的目的是在既有的制度安排下尽量提高应急反应的速度，而非从无到有地创制一种具有约束效力的制度安排。应急预案作为一种建立在假设、预测、推理基础之上的较优各选方案，不排除在危机真正来临时被更优方案取代的可能。第三，应急预案在外部功能上，主要不是为了谋求一般民众的遵守和服从，而是通过预案的启动对社会产生感召、动员、宣示等作用。 　　基于这种认识，无论在理论上还是实务中，人们都将各级各类预案作为在法律上具有同一属性的事物来看待，即把预案视为应急法律规范的具体实施方案，其差别只在于所实施的法律有所不同而已。发达国家的实践，也已经印证了这一点。但在我国，应急预案体系的建设是在应急法律规范体系远未完善的前提下进行的，因此，部分应急预案的性质和功能已经在实践中发生了变化，并由此产生了重新定位应急预案并调整其建设方针的必要。 　　一、应急预案在我国的特点 　　应急预案在我国当前的特点，突出表现为两个方面：一方面，绝大多数高阶（国家和省两级）预案成为应急法律体系的一部分；另一方面，低阶（省级以下）预案由于对高阶预案的过度模仿而有被虚化的危险。 　　（一）成为应急法律规范的高阶预案 自2004年以来，国务院将“一案三制”——应急预案、应急体制、应急机制、应急法制——概括为我国应急体系建设的核心内容。 通过考察可以发现，当前绝大多数高阶预案（主要是国家和省两级预案）一方面可操作性明显不足，很难在突发事件应对实践中作为工作方案充分满足使用，另一方面却以大量篇幅对应急管理各环节中的权力、职责、权利和义务进行分配和设定。分析表明，这些高阶预案在事实上创制了一系列重要的应急管理制度，诸如规定了各类应急管理机构——包括应急指挥机构及其办事机构、专家咨询机构、应急救援队伍的设立和职责。对这些制度的创设，也恰恰被认为是编制此类预案的核心目标。《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》就专门指出，应急预案的制定、修订应“紧紧围绕应急工作体制、工作运行机制和法制建设”等方面进行。高阶预案还对某些法律上没有完整设定的权利义务作出了重要补充，诸如对突发事件分级标准和危机预警分级标准的确定，有的预案甚至修改了法律、法规中掰有的分级标准，如《国家突发地质灾害直急预案》便对《地质灾害防治条例》中的分级标准有所改动。离开这些补充性的规定，大量应急法律规范将无从实施。而从这些规定的目的来看，对内对外都具有显而易见的约束力，已经具备了法规范的属性。这些高阶预案以实施法律之名，在应急法律体系远不完善、严重缺位的情况下，正替代后者在事实上对应急管理实践发挥着重要的规范和指引功能，其自身已经成为应急法律体系的一部分。 （二）因过度模仿而虚化的低阶预案 在应急预案的编制过程中，下级预案在编制方式、编制技术、框架结构等方面对上级预案有所沿用，在所难免。在我国，《中华人民共和国突发事件应对法》第17条提出“国家建立健全突发事件应急预案体系”，但并未对预案编制和修改的程序与方式作出明确规定。在实践中，应急预案的编制遵循了自上而下的路径。这固然有下级机关业务水平有限、积极性不高等问题，但与预案编制的指导方针更有着密切关系。 　　在中央政府，根据2004年《国务院有关部门和单位制定和修订