大国义务教育的分权化多目标的权衡.PDFVIP

《复旦公共行政评论》 《公共财政与政府改革》 2008年 大国义务教育的分权化：多目标的权衡 William Duncombe著 沈萍译 [内容提要] 近几十年来，基于义务教育分权化所带来的利益之争愈演愈 烈。分权化的初衷是为了提高生产效率、使分配更合理、提高家长的参与、提升 教职员工素质，最终目的是为了使学生表现更出色。但在不同国家，教育分权化 的结果大相径庭。在美国，州政府在对教育的拨款上趋向于集权，而联邦政府则 更多地致力于规范教育问责系统。因为教育分权化有可能导致资源分配的不公 平，并且地方教育官员的资源调配能力有可能乏善可陈，所以分权化理论受到了 不少批判。本文的目的是为考核各级政府教育职能的绩效制定一个框架。作为一 项劳动密集型的服务，教育涉及广泛的利益，而且不同地区的偏好差异显著，所 以三级政府都应当承担各自的教育职能。地方政府应该承担教育的提供，包括对 教学和课程的控制、基础的人力资源调配以及预算分配。中央政府和省级政府的 职责应定位为发展一套完善的问责体系、对教师的培训、资格的认证以及对地方 政府给予技术支持，尤其是对偏远的小政府支持力度更大。虽然本文没有深入探 讨完善的税收体系与政府间资助体系，但它们是教育分权成功的关键。 许多发展中国家通过多种多样的财政分权来医治政府的低效、宏观经济调控 的不稳定以及经济增长缓慢的痼疾（BirdVaillancourt,1998,1）。 在发展中国家，因为财政分权带来的好处很多，所以分权化扩散到其他重要 的社会事物上，诸如教育。世界银行、亚洲发展银行以及USAID等国际性组织， 都在资助那些研究和促进教育分权化的项目，以帮助地方提高教育的数量和质量 （ Behrman, Deolalikar and Soon,2002;Fiszbein,2001;USAID,2006;World Bank，2005）。分权化通常是由政治活动和财政情况驱动的，但教育的分权化的 合理性包括“提高效率、效益和民主”（Gershberg and Winkler,2003）. 教育分权化通常通过鼓励当地市民（尤其是家长们）参与、建立地方问责体 系来给地方的教育当局和教师施压两种途径来提高教育的效率。地方政府制定符 合当地民众偏好的管理来提高分配效率。最后，地方学校的治理将鼓励市民参与 和草根民主的发展（Gershberg and Winkler,2003）。 然而，笼统的财政分权对教育分权来说并非是一剂“政策万能药”，特地为 教育体系的转型制作一个方案十分困难（King and Guerra,2005,179）。在分权 化的教育体系下，基于各地管理水平和教学能力的差异可能导致各地的教育质量 也相差甚远，偏远和贫困的地方很难招到优秀的教师。而且，一个不完善的分权 《复旦公共行政评论》 《公共财政与政府改革》 2008年 过程会导致腐败以及预算软约束，并在实际上降低生产效率（Rodden,Eskeland and Litvack,2003）。 财政分权是近十年来学界的热点话题，学者们将目光主要放在制定税收和政 府间拨款的系统上。很少有学者研究如何分权像教育一样复杂的服务，仅有少数 几位除外（King and Guerra,2005;Fiszbein,2001;Behrman,Deolalikarand Soon,2002）。本文的目的是介绍一些和教育体系分权相关的重要观点以及这些观 点如何被现实中的因素所影响。我将在下文讨论如何权衡效率和公平这两个目 的。本文分成六个部分，他们是教育分权面临的挑战、现实背景以及在分权化过 程中的重要步骤。本文力图为各级政府所分配教育职能提供一个框架。 一、教育分权遇到的挑战 教育，尤其是初等教育，是一个适合分权到地方的公共服务。作为提供教育 的学校，小规模是最佳规模。教育作为一个劳动密集型的服务，它的规模经济非 常有限（Andrews, Duncombe和Yinger,2001）。因为种族、宗教和文化的差异， 地区间对教育的偏好迥然不同。所以，分权可以提高分配的效率。最后，分权可 以提高生产效率，因为地方居民，尤其是家长，对监察教育服务的质量很有动力。 但是，即使在美国这样高度分权的国家，教育服务也很少单单