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国有企业公司治理特殊性分析 王登巍 关于公司治理（本文从狭义角度），从法律角度应该是指公司治理机关（主体）、按照特定的治理规则和机制（内容）、基于不同的治理模式、对公司控制及运营关系（治理客体）施加影响，从而实现和维护公司各方及利益相关者的权益（治理目标）的安排和机制。 不同于一般的公司治理结构，国有企业在公司治理目标、治理主体、治理维度、治理机制等方面也都表现出特殊性，尤其近期中央接连发布的国有企业改革及混合所有制经济相关文件对国有企业的公司治理也提出了新的要求，并明确要修订相关的法律法规。 一、治理目标特殊性 中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“推动国有企业完善现代企业制度”方面，明确提出“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”。中发（2015）22文《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）则提出国有企业的法人治理结构“重点是推进董事会建设”，“充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用”。 可以看出除了一般性公司治理的三大目标外（《上市公司治理指引》界定为：保护股东权利和利益；规范各方权利和义务；建立控制框架和机制，提高公司整体运作效率），国有企业的公司治理还应包括以下特殊目标： 1、国有企业的市场主体地位还原 《指导意见》指出国有企业存在的问题时，首先就是“企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全”，根源在于国务院国发（2015）文63号《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》所述“现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在” 。 因此，确立国有企业的市场主体地位是第一位的目标，否则就不可能有顶层设计提出的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”，而“权责对等、运转协调、有效制衡”的公司治理机制则是现代企业制度的核心。 2、提高国有资本效率，增强国有经济活力。 从确保国有资产保值增值，到提高国有资本效率，是公司治理维度下股东利益保护的更高要求，前者侧重于防止流失的监管视角，后者则更侧重于增强国有企业活力的运营视角，这也是中央关于国企改革新指导思想的两个中心。 公司治理的直接目标无疑是激发企业活力，但《指导意见》提出了“做强做优做大国有企业，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”的新要求，这也是国有企业作为国有经济实现载体的必然责任。 3、党对国有企业领导的法律化 《指导意见》认为国有企业的主要问题还包括“一些企业党组织管党治党责任不落实、作用被弱化”，要“加强和改进党对国有企业的领导”，并把“国有企业党组织在公司治理中的法定地位更加巩固，政治核心作用充分发挥”作为2020年的要实现的改革决定性成果中的重要内容。 党组织成为公司治理的法定主体，巩固其地位和发挥政治核心作用的直接目的无疑是进一步加强党对国有企业的领导。 《指导意见》设计的国有企业法人治理的功能结构非常清晰：董事会的决策作用，监事会的监督作用，经理层的经营管理作用，党组织的政治核心作用。 二、治理主体特殊性 国有企业公司治理主体的特殊性，体现为结构性的特殊性，以及常规主体的特殊性。 （一）治理主体的非常2+1 公司治理的结构主体无非是三会一层，但作为国有企业，还包括了政府及其部门、职工，以及还将要包括党组织。 1、政府及其部门 政府及国资或财政部门作为出资人或其代表或实际控制主体，对国企公司治理的参与性是天然的。 但其他政府部门也会显性或隐性地在国有企业公司治理中具有话语权，如银监、证监、保监机构基于法律的明确授权对相应国有企业的公司治理话语权，国有企业的业务主管部门如发改委、交通运输部门等也基于对所辖国有企业的人事、业务、或资源的管控在公司治理中的地位举足轻重。 2、职工 职工在一般性公司治理中的地位主要包括民主管理、权益保护、职工监事三个方面的强制性以及职工董事方面的倡导性： 《公司法》第18条包括了公司民主管理和职工权益保护的原则规定，第51条、第117条规定了监事会中职工监事不得低于1/3，第44条第108条则分别规定有限责任公司和股份有限公司的董事会中可以有职工代表。 而作为国有企业，职工参与公司治理的特殊性，主要体现在《公司法》第44条对职工董事的强制性规定上：两个以上的国有企业或者两个以上的其他国有投资主体投资设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有公司职工代表；其他有限责任公司董事会成员中可以有公司职工代表。董事会中的职工代表由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生。 3、党组织 党组织在《公司法》的立法上目前还停留在“存在感”的层面，还不是公司治理的法定主体。 1993年的《公司法》仅在第17条规定：“公司中中国共产党基层组织的活动，依照中国共产党章程办理”，2005年第3次修订时也才修改为