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PAGE / NUMPAGES 论需批准行政行为的主体认定 　　一、问题的提出 　　国务院于2007 年5月29日颁布了行政复议法实施条例，该条例于2007 年8月1日正式实施。该条例的颁布实施，对于完善我国的行政复议制度，推进依法行政、维护相对人的合法权益，起到了重要作用。但是，该条例第13条也引起了一定的争论，因为该条与最高人民法院2000 年3月8日公布的《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第19条存在着一定的潜在冲突。因而也引起了大家对“经上级行政机关批准的行政行为”的主体认定的关注与讨论。 　　《行政复议法实施条例》第13条规定：下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。而最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第19条规定: “当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”这两条规定看似风牛马不相及，一个是关于被告资格的规定，而另一个则是关于复议被申请人的规定，但在现有的诉讼制度下，这两者存在着内在的矛盾并可能在实践中导致同样的案情但被告却不相同的情况。例如，在某一案件中，下级行政机关经上级行政机关批准，以自己的名义(署名)对外作出了一个具体行政行为，如果这个案件既属于可以复议的范围，也属于可以诉讼的范围。那么，随着当事人选择救济路径的不同，则会发生行政诉讼的被告完全不同的现象。(1)行政相对人先复议，在复议机关维持后再提起行政诉讼。这种情况下，行政诉讼的被告为上级行政机关。因为依照《行政复议法实施条例》第13条的规定，批准机关为被申请人，而根据《行政诉讼法》第25条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。在复议机关维持原具体行政行为的情况下，相对人不服的，只能以被申请人为被告。即只能以上级行政机关为被告。(2)相对人不经过复议，直接提起行政诉讼。此时，按照《行政诉讼法》第25条的规定，只能以下级行政机关为被告。 　　由此可见，同是一个下级行政机关经上级行政机关批准后以自己的名义作出的具体行政行为，当事人选择复议后诉讼和直接提起诉讼的被告是不相同的。之所以会出现这种情况，根本的原因在于《行政复议法实施条例》第13条和最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第19条在确认谁是作出“经上级行政机关批准的行政行为”的主体时所采用的标准存在着差异。 　　二、需批准行政行为的过程分析 　　要确定谁应当是需批准行政行为的作出主体，就应该分析该行政行为是谁的意思表示，因为，行政处分必须是行政机关所为直接发生法律效果的法律行为，也就是对权利与(或)义务产生规制作用，或者说导致权利与(或)义务发生、变更、消灭或确认的行为。行政处分因而可视为是行政法上的一种意思表示。而要明确一个行为是哪个主体的意思表示，必然离不开对行为具体过程的分析。 　　(一)需批准行政行为的形态 　　批准，是指“上级对下级的意见建议或请示表示同意”。在现行的法律、法规、规章中，与其意思相同或相近的词还有“审批”。目前，我国存在的需要上级行政机关“批准”的行政行为主要有以下三种： 　　第一，下级受理后由上级批准(决定)。《土地管理法实施条例》第17条规定：禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。此种类型行为的特点在于下级行政机关的主要职责是受理申请，作出行政行为的实质性的职权在上级行政机关，下级行政机关在行为作出过程中扮演的是“中转站”的角色。但在目前，下级行政机关仅仅负责受理，而完全不进行审查的情况已经非常少见。 　　第二，下级审核后由上级批准(决定)。《土地管理法》第62条第3款规定：“农村村民住宅用地，经乡( 镇)人民政府审核，由县级人民政府批准……”与此类似的规定在《土地权属争议处理暂行办法》中也有体现，该办法第27条规定：调解未达成协议的，或者调解书送达前一方或者双方反悔的，土地管理部门应当及时提出处理意见，报人民政府作出处理决定。 此类行政行为的特点在于：作出具体行政行为的决定性权力在上级行政机关，但下级行政机关也参与了决定的作出过程，就是下级行政机关需要提出初步的意见，而下级行政机关的意见对上级行政机关的行为显然也有着不可忽略的影响。该特点在《长江河道采砂管理条例》第10条第2款中体现得尤为明显：“市、县人