中国的水权制度和水市场-WorldBankGroup.PDFVIP

World Bank Office, Beijing 中国的水权制度和水市场 水是中国最匮乏的资源之一。中国的人均可循环水资源获得量只有世界平均水平的三 分之一。而且，中国水资源的分布与人口的分布并不一致，大多数的水资源集中在南方， 而中国人口的 40％居住在北方。因此，中国北方大量人口的人均水资源拥有量仅为 728 立 方米，相比之下，日本和泰国人均水资源拥有量为 3380 立方米。在水资源丰富的美国、 印度尼西亚和缅甸，人均水资源拥有量更高。管理好中国稀缺的水资源对中国的未来发展 至关重要。如果不进行重大改革，水资源紧张将成为阻碍中国城市和农村发展的一个瓶 颈。实行水权制度、建立水市场体系，是中国更好地管理水资源的一种方式。 在过去 40 年中，中国在水资源开发，特别是在防洪基础设施建设、灌溉、水力发 电、供水和污水处理方面取得了巨大进步，为经济增长做出了很大贡献，保障了人的基本 用水需要。相比而言，中国水资源管理方面的工作还不尽如人意，表现在水资源的社会、 经济和环境的分配，有效的水权管理体系的建立和管理。水资源应该在流域区内的进行分 配，因为区域内的所有使用者都享有相同的有限水资源。水权的管理应放在水资源使用者 的层面上，这样水资源的使用总量才不会超过所分配的数量。尽管，国务院赋予黄河流域 内的各省使用黄河水的权利，但是国家的水资源分配政策并未得到很好的执行，因为在河 流流域内，以及流域内各省、市、县、镇和村缺乏一个有效的水权体系。水资源管理既是 自上而下（法律、法规、政策和分配），又是自下而上（水权管理、调水体系的管理）的 一项工作。 中国大多数的县都有某种形式的水权体系。尽管这一体系往往局限于水资源使用者的 书面登记和打井许可，且不甚完整和不够准确，但它确实存在，是向建立有效的水权制度 迈出的重要一步。普遍的问题是允许使用的水量和通过合理的水平衡分析而确定的水资源 分配与流域内的总体水资源规划之间缺少联系。实际上，七个流域水利委员会已开展了很 好的水平衡和水资源规划研究，但是流域内的水平衡、水资源规划分析与水权管理问题之 间缺乏有效的联系。问题的关键是流域水利委员会都是国家水利部的流域管理机构，负责 流域规划。管理水权的各省、市、县、镇、村并没有包括在流域水利委员会中。 实施用水量测算 一方面要把流域的水资源分配和水权管理挂钩，另一方面需要建立适当的用水量测算 体系，计算用水量，实施和控制用水定额。山东、新疆的一些地区和其它一些省份已经开 始实行水卡制度，记录各个用水户的用水量，这一制度十分有效，可以推广到其它缺水的 地区。然而，在那些使用水卡的地区，仅有测算体系是远远不够的，且水卡上记录的用水 量往往并不准确。我们必须大力改进用水量测算体系和各级用水定额的实施和控制，以保 证水权制度的正常运作。 水市场 在中国水资源缺乏的北方，用水户获得有保证的供水是经济持续发展的关键。在一个 运行良好的水市场，用水户可以转让水权，这是将水从低价值使用转到高价值使用的最佳 机制，可以消除用水成为制约经济发展的现象。然而，运行良好的水市场需要对用水户的 权力有效管理，通过这样的管理可以对水资源的使用进行测算和控制，使用水总量不会超 过定额。如果测算和控制制度不力，那么用水户在转让水权以后，还可以在没有水权的情 况下继续使用水。如果分配的水权量超出了可持续水平，那么，购买者可能面临水无法持 续供给的状况，从而使长期的水供应无法保证。在墨西哥的一些地方，分配的水用量大大 超过了可持续的水用量。 水权的三个组成部分 使这一问题变得更为复杂的一个因素是当地取水量由两个部分组成：（1）实际耗水 量；（2）返回当地水系或可以再循环利用的水。如果水权的分配仅仅基于可提取的水量， 那就鼓励了人们尽可能多地去耗水，从而减少了返回当地水系的水。因此，仅仅基于取水 量的水权体系往往会导致水资源的枯竭。在美国西部的几个州，还有不同的处理方式，水 权由三个部分组成：（1）取水的数量；（2）耗水量；（3）必须返回到当地水系中的水量。 建立这样一种（水权分配）机制对中国非常重要。当然，这也会使水权管理更为复杂，因 为水权中至少有二至三个组成部分需要我们加以测算和控制。然而，最近刚开始使用的估 2 算实际耗水量的遥感