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1 我国城市新贫困人口的界定及特征 1.1 我国城市新贫困人口的界定 从传统意义上讲，城镇的贫困人口是指计划经济体制下社会救助对象，即“三无人员”（无劳动能力、无法定赡养人、无固定生活来源的人员）。20世纪90年代以来，由于产业结构的调整和国有企业的体制改革，导致城市中涌现出大批新的贫困人口。 城市新贫困人口可以界定为，在经济体制转轨和社会结构调整的过程中，既有的经济秩序受到冲击，经济增长的安全性和社会发展的稳定性受到影响，导致城市中一部分适应能力较弱的人群陷入贫困，城市中部分居民的失业、不充分就业以及城市综合生活费用指数的上扬，造成他们的生活相对或者绝对贫困，成为新的贫困群体。当前我国城市新贫困人口主要可划分为以下三类： （1）城镇贫困职工。因体制性因素下岗的职工、企业破产的失业职工、企业停产或半停产的在职职工，这三种人员中的贫困人口以及他们的赡养人口，统称为“城镇贫困职工”。这部分群体由于失业，丧失了获得主要经济收入和福利的物资生产条件，没有自我支配的任何生产要素，也就无法独自摆脱贫困的处境。 （2）失地农民。这是近几年中国城市中新出现的一个群体。在城市化的早期，失地农民的问题并不严重，因为国家的安置方式包括了就业安置，这在计划经济年代非常有效，农民能够很快在国营企业内转为工人身份。然而，随着企业用工方式的市场化，政府再也无法采取就业安置的办法把农民塞进企业，土地征用补偿标准偏低，而且又没有社会保障措施配套，又由于其自身素质低、收入不高且不稳定、家庭负担较重，相当一部分人生活仍较困难，失地农民的出路问题于是凸显出来，逐渐演变为一个令人关注的社会问题。它是一个庞大的特殊人群，与城市生产、生活有着密切联系的城市新贫困人口组成部分。 （3）由农村流入城镇的农民工。进城农民工中相当一部分人处于失业或半失业状态，贫困农民工除农村户口外，具备了城市贫困居民的一切特征，是最地道的城市贫民。伴随农村土地集约经营的发展，民工潮由过去单身外出向接家眷定居发展，由离土不离乡向离乡弃土、离家带口发展，各城市出现“富人区”的同时，城郊接合部“贫民区”即“棚户区”大量出现。 1．2 我国城市新贫困人口的特征 据国家统计局资料，城市新贫困群体有以下几个特征：一是地区性差异显著。1997年的城市贫困入口中，有85.5%约997万人分布在经济相对落后的中、西部地区；二是贫富收入差距过大。1997年城市居民10%的最高收入户的人均收入是10%的最低收入户的4.2倍，中国的贫富差距目前仍呈扩大的趋势；三是行业性特点明显。纺织、煤炭、机械等传统行业中的职工贫困人口比重较大。 2 城市贫困问题的主要原因 （1）分配不公平。收入分配的高度不均等以及由此而导致的贫困，主要是资产分配不均等和收入分配不均等的结果，目前我国城市贫困问题所表现出来明显的行业性就与此有关。这里所说的行业性贫困，主要指一些传统的行业，如纺织、煤炭等受需求结构影响走向滑坡，一方面效益不佳，即使在岗，收入水平也大大低于其他行业；另一方面，由于减员增效，致使大批职工失业，从而导致贫困。单位性贫困指的是一些企业，尤其是一些老企业受经济结构调整的影响，或者企业倒闭，职工得不到合理安排;或者减员增效，失业下岗，导致贫困。其实，这些人的贫困并不是由于他们个人方面的原因造成的，而主要是行业和企业方面的原因造成的。 （2）机会不均等。造成贫困人口陷入贫困的原因之一是他们获取收入的能力受到剥夺以及机会的丧失。不少失业人员的失业与他们原来所在的行业和企业的性质与特点是分不开的，他们在原来的行业和企业工作是计划经济的产物，是由计划经济时期的用工制度决定的。在那时，行业和企业间并不存在明显的收入差别，现在差别拉开了，他们又很难获得“跳槽”的机会。 这种机会不均等的问题，与贫困人群信息量也有一定的关系。在我国现阶段，由于社会结构和权利结构的变化，必然使个人在获得信息的途径方面出现差别，从而影响到他们对职业的选择和收入水平。虽然经济体制改革为人们提供了前所未有的创造个人财富的机会，但由于市场发育不完全、信息渠道不通畅，加之城市新贫困人群缺乏得到信息的经济能力，因此，城市新贫困人群获得有效就业信息和经济信息的量较小，出现了强势人群更强、弱势人群更弱的现象。 （3）现有的社会保障制度尚未充分发挥其作用。为了保障城市居民的基本生活，国家实施了“三条保障线”制度，但是“三条保障线”都存在漏洞。最低工资标准制度和养老保障制度是第一道保障线，但它没有将所有职工纳入保险范围，而纳入养老保险范围的职工还存在着拖欠职工养老金的现象，影响了职工退休后养老金的领取水平，造成部分退休职工的生活贫困。下岗职工基本生活保障和失业保险制度是城市生活的第二道安全网。但是部分企业分担的资金没有落实，致使部分下岗职工的生活得不到保障从