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P核电项目移民安置的成功经验分析 　　　　一 研究背景与问题 　　如何有效防范社会稳定风险，是当前我国国家治理体系中最为核心的问题之一。经验表明: 因重大公共工程项目而导致的征地拆迁与移民安置最容易诱发社会稳定风险问题，比如，著名的“大河移民上访的故事”就是典型实例。或许正因如此，征地拆迁和移民安置被许多地方政府列为社会稳定风险防范的重点领域。 　　当前，我国地方政府社会稳定风险的防范策略主要有两种方式，即事前的社会稳定风险评估与事后的社会稳定风险防范。前者已成为国家一项刚性的制度安排，如国家发改委就出台相关文件，要求“项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析”; 后者的努力则主要体现在一些具体的措施上，其中又以如何防范社会稳定风险为主要内容。 　　这两种方式均引起了学界的广泛关注。社会稳定风险评估的研究主要集中在有关社会稳定风险评估模型的讨论以及社会稳定风险评估机制的完善等方面。当然，也有学者关注了重点领域的社会稳定风险问题，如垃圾焚烧所引发的风险问题以及房屋征收的风险评估问题等。这些研究对我们提高社会稳定风险的评估水平及提升社会稳定风险评估结果的可靠性均十分有益。而有关社会稳定风险防范策略的研究则集中在社会稳定控制的方式上，如社会稳定控制的“维控”方式，以及对上访人员的“围堵”、“非法拘禁”等非法治化的治理方式等等。 　　显然，社会稳定风险管理不仅需要关注事前的风险评估，而且也应该重视事后风险防范实践的经验梳理。经验表明，重大项目决策前，即使做了事前的风险评估，也很难完全避免社会稳定风险的出现。比如，2012 年四川什邡、浙江宁波镇海的 PX 项目所引发的社会稳定风险问题，就是典型的例子。相比较而言，有关社会稳定风险防范的实践与理论的研究比较薄弱，尤其是关于社会稳定风险防范策略的针对性文献较为少见。鉴于此，本文试图从更为宽广的视阈来对社会稳定风险防范的策略进行理论与实践的分析。 　　笔者实地调研发现: 在 P 核电项目移民安置过程中，当地政府虽然给农民的征地补偿不太高，安置条件也不算太好，但他们比较好地控制了社会稳定风险问题。那么，他们采取了何种策略来防范社会稳定风险问题? 该实例又为形塑社会管理的理念和方向提供了哪些启示? 这些正是本文研究的核心问题。 　　二 移民安置中的利益问题与政府 　　公共服务供给: P 核电项目的经验1982 年，国家在 P 县选址计划建设核电站。但限于技术、资金等诸多因素的约束，P 核电项目始终停留在规划层面，没有任何实质性进展。2008 年初，国家确定在内陆省份启动核电工程，J 省委省政府借机把 P 县作为核电的优选厂址上报国家发改委。经国家发改委综合评估后，P 核电被列为首批内陆核电项目之一。同年，它被列为 J 省重点工程。 　　根据规划，P 核电项目建成后，其发电量相当于 2007年 J 省发电量的总和，且该项目站总投资将高达1 000多亿元，这对于拉动地方经济、解决就业具有显著的作用，因而也被 P 县视为本县的重点工程。与其他重大工程项目一样，P 核电项目启动的前提是要妥善处理好征地拆迁和移民安置的问题。因为这些问题比较容易产生社会结构特征与利益关系性质的变化，继而引起利益相关者的反应，因而也容易带来社会稳定风险问题。 　　1． 征地拆迁与移民安置中的利益问题 　　征地拆迁和移民安置首先会牵涉农民的利益，而农民关心的核心利益问题主要集中在征地和安置的补偿标准方面。P 核电站是 J 省级重点项目，又是 P 县多年争取的项目，群众除了希望争取多点补偿外，别无选择。正如奥尔森所言: “民众的权利从来都不是由自然所赋予的，而是社会的———而且通常是政府的———规划设计的产物。” 　　P 核电项目涉及征地拆迁有两个村，共计 482户村民，征地面积约 2 988 亩。根据《P 核电项目建设工程征用土地补偿安置实施方案》的有关规定，P县的征地补偿按照土地分类标准实施，即耕地和一般菜地为 14 500 元/亩、水塘为6 600 元/亩、林地为5 000 元 / 亩、它类土地(三荒地) 为 2 400 元 / 亩以及青苗补偿费 500 元/亩。P 县的征地补偿标准是遵照国家并参考周边县市的标准制定的，总体上看偏低。这是因为，2005 年以来，国家土地征收补偿标准是采用“统一年产值标准或区片综合地价”的方法，并遵循“年产值倍数法”的基本原则。但是，一方面，由于我国中部省份，尤其是农村地区的经济发展水平较低，土地的统一年产值较少，故土地征收的标准普遍偏低，且与市场标准差距也较大; 另一方面，由于我国土地征收制度的强制性较强，且土地补偿又具有政策性或政治性，即使当地财力或项目投资预算允许，P 县的补偿标准也“无法让市场法则说话”，更不能脱离 J 省的实际。然而，我国社会的改革开放不