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关于北京基础设施特许经营实施情况的调查 内容摘要：北京市在基础设施领域的改革实践和创新，改变了过去政府独家投资、独家建设和独家经营管理的旧体制，逐步形成了在政府统一规划和管理下，多元化投资、多模式运作和社会广泛参与的新体制。今后在推进基础设施特许经营方面，要加强中长期规划，建立协调领导小组，分行业制定监管细则和特许经营协议范本，分类管理特许经营项目，改造审批流程，调整土地政策，加强对特许经营企业的政策支持，充分发挥社会力量的参与和监督作用。关键词：基础设施，特许经营制度，建设，北京作为我国城市基础设施市场化改革的先行者之一，北京市基础设施特许经营已经进入崭新的阶段。随着《北京市城市基础设施特许经营条例》的颁布实施，研究考察已经实施的特许经营项目，客观评价所取得的成效，深入分析存在的问题和矛盾，将有助于及时总结经验教训，进一步优化基础设施的市场化改革，为我国其他城市提供有益的借鉴。一、北京市基础设施特许经营的进展与成效（一）进程及特点1.制度构建方面。北京市真正意义的特许经营是从2000年开始起步的。2000年市发改委出台《关于对经营性基础设施项目投资实行回报补偿的意见》，规定国有、集体、私营及外商企业均可以参加经营性基础设施项目的投标。2003年颁布的《基础设施特许经营办法》是北京市基础设施市场化的一个里程碑，它起到了承上启下的作用，对许经营项目规范化运作起到了决定性作用。《关于深化本市基础设施投融资体制改革实施意见的通知》确立了在增量经营性基础设施中实行特许经营制度的思路；《关于本市深化基础设施投融资体制改革的实施意见》确立了以“增量改革、存量试点”为原则，开始启动基础设施存量资产改革。2005年，《北京市基础设施特许经营条例》（以下简称《条例》）将基础设施特许经营从地方政府规章提升为地方法规。至此，北京市基础设施特许经营的法律和制度框架基本形成。2.项目实施方面。20世纪90年代是北京市基础设施行业改革的探索阶段，总体运作不够规范，项目实施缓慢而艰难。2000以后，随着多项政策法规的出台，北京市特许经营项目建设进度也开始加速。2000年以BOT经营模式成功运作了北京经济技术开发区和肖家河两个污水处理厂项目。2002年北京市政府选择第十水厂项目进行了规范化运作试点。特别是随着134号令的颁布，基础设施特许经营项目建设步伐进一步加快。到2005年底，共有十多个基础设施项目签订特许经营协议，累积吸引境内外各类社会资金100多亿元，特许经营项目已经覆盖了水务、垃圾处理、公共交通和燃气行业等多个领域。3．运作特点方面。北京市特许经营呈现以下几个特点：特许经营者的选择以公开竞标方式为主；特许经营的实施与监督管理主要由行业主管部门负责；特许经营项目主要涉及增量部分，存量改革比较谨慎，而且各行业实施速度和程度不同；特许经营模式主要以BOT为主，同时结合项目自身特点，灵活运用其它经营模式。（二）主要成效1.规章制度更加完善，市场化改革取向确立。首先，与134号令相比，《条例》对推进北京市城市基础设施市场化进程，规范城市基础设施特许经营活动，维护相关各方的合法权益，做了更加详细的规定。其次，随着多项法规制度的相继出台，基本取消了外资和非公有资本进入基础设施行业的制度障碍，确立了基础设施行业市场化改革的取向。2.投资主体逐步多元化，财政压力得到一定缓解。从目前特许经营项目实施情况看，北京市基础设施行业，尤其是污水处理领域，已基本实现投资主体多元化。社会资金的广泛参与逐渐改变了原来政府财政单一投资的僵化模式，使当前基础设施行业的资金不足问题得到一定缓解，减轻了财政投入和补贴压力，尤其是减轻了2008年奥运前面临的巨大投资压力。3.竞争经营体制开始形成，服务效率和质量有所提高。北京市基础设施行业投资主体的多元化，原有的行政垄断局面开始打破，竞争性经营格局将逐渐形成。虽然尚未改变国有垄断的现状，但由于竞争压力的存在，将迫使特许经营者采用先进的管理技术，降低企业经营成本，提高项目经营的效率和服务质量。同时，竞争将有利于提高定价效率，发挥价格机制在公用事业中的作用。4．支持经营方式创新，社会资金参与积极性提高。除了采用BOT经营模式外，北京市积极尝试了一些新的经营模式。如地铁奥运支线以BT方式建设，缓解了当期财政支出压力；而地铁四号线的PPP经营模式则是对非经营性项目市场化经营的一次积极探索；高安屯生活垃圾焚烧厂的BOO经营模式，是对由私人完全负责经营管理模式的一种尝试。这些新模式的积极探索，使社会资本的参与像地铁这样初始投资巨大的项目成为现实，适应企业各自的特长，提高了社会资本参与基础设施的积极性和可行性。5.规范项目运作，政府信誉进一步提高。通过第十水厂项目试点，逐步推广规范化运作的成功经验；借鉴北京大岳咨询公司、工程咨询公司等中介