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德国、韩国预算制度与预算透明度 16级财政学博士 梁城城 摘 要：财政是国家治理的基础和重要支柱，而预算制度又是财政制度最为重要的部分。本文以德国和韩国为例，介绍这两个国家的预算制度。通过比较发现，这两个国家都有着完善的预算法律体系，以及极为严格的预算控制制度，从而造就了两国较高的预算透明度。 关键词：德国；韩国；预算制度；预算透明度 引言 财政制度被认为是经济制度中重要的一个部分，而预算制度又是财政制度中最为核心的一个组成部分。一国预算制度制度的设计关乎着一国的财政运行，是国家治理的重要部分。在我国，预算过程一般包括预算编制、审查批准、预算执行和预算决算四个阶段。本文以欧洲发达国家德国，以及与我国一衣带水的邻国韩国为例，介绍其预算制度是如何进行安排的，在此基础上将两国的预算制度进行对比，并且将预算制度与预算透明度结合起来分析其内在的关联，并找出中国的预算制度与两国之间存在的差距。 德国预算制度 （一）德国预算法律体系以及财政部门介绍。德国预算制度依据的法律，除了《基本法》之外，还有《促进经济稳定与增长法》、《联邦和州的预算原则法》、《联邦预算法规》以及《联邦审计院法》。德国的《基本法》，即《德国宪法》规定：德国是联邦制国家，各州有充分的财政自主权。德国的权力中心在议会，由联邦议院和联邦参议院组成。联邦议院包括：财政委员会、预算委员会和审计委员会，其职能为行使立法权、监督法律的执行和联邦政府的行政工作。参议院则是各州的代表机构，按照各州的人口比例，由各州政府选派三到六名政府代表组成，其职能为参与联邦立法和对联邦的行政管理施加影响，维护各州的利益，在州与州之间的横向资助方面发挥着重要作用，从而影响联邦预算的编制。联邦宪法法院是最高司法机构，主要负责解释《基本法》，监督《基本法》的执行。另设有普通法院、联邦行政法院、联邦财政法院、联邦劳工法院、联邦社会法院等专业法院。其中，财政法院包括初级财政法院和联邦财政法院两级，负责管理税收和公用事业付费方面的纠分。税收立法权相对集中于联邦，州只能对联邦立法之外的某些地方性税种行使立法权，州以下地方政府基本无立法权. 联邦政府共设司法部、财政部、经济部等15个部。财政部是主管联邦财政和税收政策的机构，是联邦政府最重要的部门之一。税务机构不单独设置，为财政部的一个下属机构。财政部的主要职能是:拟定联邦财政计划和货币、金融政策;制定联邦预算草案和收支财务、债务计划;协调联邦与州之间的财政关系和金融、货币、信贷政策;管理关税;联邦法院规定的销售税、进口销售税以及与欧洲共同体有关的事务和联邦财产。财政部长由两名议会国务秘书协助工作，另有两名文官国务秘书（相当于常务副部长）协助部长领导该部。为使部长能从专业上更好地领导和决策，该部还设立了专家顾问委员会，由23名不同领域专家组成。他们通过各种专题分析报告，对各种政策措施与计划方案提出科学的分析及看法，为部长提供专业上的咨询。财政部预算司主要负责提出联邦的预算计划及联邦的五年财政规划的年度计划，执行联邦预算法和处理账目、管辖联邦财政管理方面的会计事务及对联邦金库、预算结账和账目方面的电子数据处理进行业务监督等。 由此可见，德国预算制度之严格与严谨，由如此之多的法律约束，德国的预算过程也是相当的复杂。 （二）预算计划的组成。德国预算的《基本法》规定：联邦和州在财政上相互独立互不依赖。因此联邦和州在预算计划制定、预算计划实施以及预算计划控制上，都是自行管理的。德国实行的是联邦、州以及地方乡镇的三级政府管理模式（见图1所示），而地方乡镇的预算管理则包含在州的预算管理之中的。联邦预算计划包括总体计划、个体计划以及联邦预算计划概况三个方面。总体计划包括预算概况、资金供给基本情况以及信贷资金的供给计划。联邦预算的主要组成部分是几十个个体计划，而每个联邦的上层机构都有一个这样的个体计划。这些个体计划做得十分细致，它首先分章节，然后再分为上千个收入或支出的子标题。州财政预算的法律依据与联邦有所不同，但是形式上则是大同小异。 图1 德国政府层级结构示意图 （三）预算运行过程。预算的整个过程包括四个方面，分别是预算草案的编制、预算的审批与执行以及预算的监督与评价。具体的运行过程为： 1.预算编制 德国财政预算由五年财政计划和年度财政预算组成。年度财政预算是五年财政计划中一个单列的计划，其编制必须以五年财政计划为依据。年度预算是有约束力的，并受法律规范，而五年计划包括建议的程序，具有战略功能，但与中国的国民经济发展五年计划并不相同，它是一个滚动式的五年计划，可以逐年修改。联邦预算编制要经过形成联邦预算草案、对预算草案审核、预算谈判、联邦审计院审计，最终形成政府的预算方案。联邦财政部必须提前一年编制预算草案，一般于上年12月底或本年1月初向各部门发出预算编制的通知，同时下达