15070302魅力江城快板书-环境健康与发展论坛.PDFVIP

环境与健康综合管理 苏杨 国务院发展研究中心 发言大纲： 1. 既往环境与健康管理的“需求” 2. 环境与健康风险管理的基本思路 3. 环境与健康风险管理的实施方案（宏观和微观层面） 从 2007 年十八个部委共同签署了《国家环境与健康行动计划》起，我国名 义上的环境与健康综合管理就已经开始实施。但是两年前，我们在完成环保部委 托的课题调研的过程中发现，其实施结果令人非常失望。“十二五”规划纲要中 明确提出，风险管理是环境管理的一个类别，目前开始进行风险管理已经有了一 定的制度和政策基础。此后，我们又承担了一个环保公益项目，探讨如何对重金 属污染分级分区，进行地理空间上的风险评估，然后如何在风险评估的基础上实 行差别化的风险管理。今天要讲的内容是以上这些研究成果的综合。 1. 既往环境与健康管理的“需求” 主要有两个方面的现实问题：第一是如何控制和预防环境污染对健康的影 响；第二是出事以后如何应对。实际上对应两个方面的具体管理：一是事前防控， 二是事后处理。在事前防控中，对高风险区域的实行差别化管理，首先要进行风 险评估，通过风险评估了解污染防控的重点地区、重点介质。在事后处理这方面， 日本做得非常好，可以参见《日本环保行政亲历记》一书。日本在 20 世纪 60 年代经济起飞期时的环境危害比中国要严重的多，但事后处理环节非常完善。在 科学研究尚不能给出足够的环境污染与健康损害依据的情况下，该国通过产业限 制、指定区域、指定人群等手段，实现了产业结构的升级换代，最后建立社会规 章制度。通过事前、事中的防控和事后的处理，才能实现全过程的环境与健康管 理。 在事前防控方面，我们发现有两个方面的现实需求。第一是“防不胜防”。 其特点包括：点状区域，是指与健康相关的特征污染物（重金属、挥发性有机物 等）的污染范围一般是一个比较小的点状区域，与PM2.5、二氧化硫等常规污染 物有很大区别；多重风险，并非一种特征污染物对应一种特殊的疾病，环境与健 康的关系是多因多果的；危害显著，达到立竿见影的效果。比如，不同于大气污 染对人体健康的损害需要很长时间才能显现出来，铅污染会造成很明显的血铅超 标。这在医学上只是人体处于铅负荷过量的状态，并不一定会有明显的病理性症 状，但因为有明确的国家标准，所以一旦超标就非常明确，容易引发群体性事件。 而从我们国家整体治理的角度来说，稳定压倒一切是一个重要原则。 第二方面的现实需求是“产业要发展、风险要控制”。我国目前是全球最大 的涉铅产业国，也是全球最大的铅酸蓄电池生产国，铅是我国的支柱型产业。如 果要全部关停该产业，是整个国民经济难以承受的。铅的用途很多，包括电动汽 车在内的新兴产业都与它有紧密的关系。在这种情况下，我国很难像一些小国， 制订极为严格的排放标准，用这样的排放标准将这个产业强行淘汰出去。此外， 排放标准与环境质量标准存在很大区别，其制定一定要考虑技术经济性。涉铅行 业作为中国这样的大国的支柱性产业，是不能强行将其废弃淘汰的。 在这两个现实需求下，我们又发现两个现实障碍。一是“遍地开花”，小污 成大害。环保部委托中国环境科学学会每年完成一个环境污染突发性事件的报 告，内容非常详细。从中可以看到，真正的大企业造成重金属污染的群体性事件 要比小企业少，主要因为对小企业的环境监管非常困难。小企业日常的环境污染 处理措施、卫生防控措施都不足，所以往往是很小的排放量造成几十、上百人受 害，引发群体性事件。但是由于各地招商引资的压力很大，要将这些小企业全部 淘汰是很难执行的。比如我们去过深圳的一个即将上市的铅酸蓄电池厂，由于在 深圳受到的环保压力很大，该厂就把涉铅的生产区全部迁到了湖北金山县，在当 地还很受欢迎。 第二个现实障碍是我国环境与健康工作做的非常差，底数不清，背景值就是 一个很模糊的状态。我国做过一些污染源普查和土壤污染普查，但并不了解其风 险的水平。事实上虽然有污染源，但并不能就此说明当地的风险水平。必须将污 染源、人群和暴露环境全部考虑进去，才能准确地发现风险到底在哪里。我国目 前的状况是底数不清，不知道重点在哪里。 在这两方面的现实需求和现实障碍之下，我们只能通过“重点区域差别化管 理，控制易感人群健康风险”的办法来实行风险管理。比如铅污染防控是目前最 先被确定的重点工作，“重金属污染综合防治十二五规划”是国务院在“十二五” 期间批准的第一个规划，其配套资金和相关制度都已到