构建房地产市场稳健发展长效机制的建议-GUCP全球城市竞争力研究.PDFVIP

政策建议系列 Policy Suggestion Series 2014 ．3 构建房地产市场稳健发展长效机制的建议 倪鹏飞 中国社会科学院城市与竞争力研究中心 Center for city and competitiveness (CASS) 政策建议系列 中国社科院财贸所倪鹏飞研究员主持完成的国家社科基金项目阶段性成果 《建立促进房地产稳健发展的长效机制》，分析了房地产问题产生的原因，并提 出了一些建议。 一、房地产问题的根源在于垄断体制，而以前的调控 措施不仅没有破除反而强化了这种体制。 近年来，房地产市场出现价格过快上涨、供给结构不合理等问题。为此，中 央和地方政府先后推出多项调控措施，但效果并不明显。房地产问题的根源在于 开发商对开发市场的垄断和地方政府对土地市场的垄断，而以前的调控措施在客 观上又强化了这种体制。 1．开发商市场垄断导致房地产高价与暴利，调控反而提高了垄断程度。按 照相关法律规定，城镇商品性和保障性住房均由房地产开发公司开发；城镇居民 合作建房与自建房、郊区居民经营性建房基本被禁止。一方面，房地产开发公司 获准设立需要较高条件，因而数量有限，加上房地产位置固定性，导致房地产供 给的高度垄断。开发商利用垄断优势，制造垄断高价，捂盘惜售，炒买炒卖，导 致房地产行业利润畸高。另一方面，开发公司对开发保障性住房缺乏积极性。而 收紧性调控措施造成住房供给减少和中小开发企业地位下降，既增强了大企业的 垄断力量，又为其进一步提高房价提供了借口。 2 ．地方政府土地垄断导致地价不断攀升，土地调控强化了垄断力量。中央 和地方财权与事权不对称，不少地方政府财政入不敷出；地方政府既是“土地征 收市场”的垄断购买者，又是“土地出让市场”的垄断供给者，还同时行使土地 决策、监督和经营等职能。这使得地方政府对土地的低买高卖既有强烈需求又有 便利条件。同时，由于对地方政府的考核偏重财政增收、吸引投资和 GDP 增长 等经济方面，而对住房保障等民生事业缺乏硬性规定，导致各地保障性住房建设 进展缓慢。收紧性调控措施进一步增强了地方政府的垄断力量：土地越收紧，供 求缺口就越大，供给短缺形势就越紧张，地方政府作为供给方创造垄断高价的优 势就越明显。 3 ．房地产税制在一定程度上刺激了土地囤积与房地产投机，导致税收调控 适得其反。目前的房地产税制流转环节税费种类多，税费负担重；保有环节税种 少，税负轻；房地产税计税普遍缺乏差异和累进性。这在一定程度上导致税负不 1 政策建议系列 公，投机成本低，在客观上刺激了土地和房产投机，放任了土地闲置与囤积。 二、破除垄断体制，构建房地产市场稳健发展长效机 制。 1．改革住房开发制度，形成充分竞争的多元化开发体系。一是修改《城市 房地产管理法》相关条款，降低房地产企业设立门槛，让更多开发企业参与住房 开发和经营。二是允许居民及单位自愿联合，按照规定标准和程序，共同出资， 代建、自建住房。国家通过法律制定保障性自住房的技术标准，明确其产权及转 让范围；各城市制定相应的具体标准和实施细则。三是允许符合规划要求的集体 所有制土地商品房入市交易，并与国有土地上的商品房同权同价。四是实行保障 性住房特许经营制度，向商业性房地产开发公司发放保障性住房特许经营权，或 另行组建国有保障性房地产开发和经营公司。五是强化城市规划的法律约束力， 完善房地产开发与经营市场监管体制。 2 ．改革土地使用与监管制度，形成土地市场竞争机制和土地监管制衡机制。 借鉴国有企业改革的成功经验，重新定位政府角色，实行土地所有权代表、土地 行业和市场监管、土地政策执行三者分离。一是国土资源部对国家土地资源及土 地市场实施全国垂直监管。在建立跨区域的土地监察局基础上，进一步延伸垂直 监管体系，扩大和完善监管职能。二是省市县政府结合全国规划要求，编制并申 报辖区土地资源规划，执行上级部门批准的规划及其相关方案，负责辖区土地利 用审批工作。三是成立国家及省市县四级土地资产管理委员会。国家土地资产管 理委员会行使全国国有土