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. .. 以治理民主实现社会民生 ——我国行政信访制度政治属性解读 王浦劬 2012-5-7 15:53:31　　来源：《北京大学学报：哲学社会科学版》2011年6期 　　内容摘要：行政信访制度，是具有中国特色的政治制度安排。文章以国家与社会的关系为视角，辩证分析了这一制度的制度基础、基本功能和内含价值，据此解读了这一制度安排的政治属性，认为它本质上是一项以治理民主实现社会民生的政治制度。在此基础上，文章解析了民主与民生各自含义、治理民主与社会民生关系等关键性理论命题。　　关键词：行政信访制度；治理民主；社会民生　　作者简介：王浦劬，北京大学政治发展与政府管理研究所研究员、北京大学政府管理学院教授。　　中图分类号：D 621?? 文献标识码：A?? 文章编号：1000-5919(2011)06-0081-11　　行政信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。①规范这些活动的制度，即为行政信访制度。　　行政信访制度是我国特有的政治制度，“信访是具有中国特色的民主实现和权益救济制度，信访制度所依托的政治文化、意识形态以及信访制度的设计、运作、功能都具有中国特色”②。在我国，行政信访制度自建立至今已经具有长达60年的历史。1951年6月7日，政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》③，作为第一部规范信访活动和信访工作的行政法规，对于行政信访制度的建立具有奠基价值。《决定》颁布后，各级党委政府制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章，作为制度体系的信访制度逐步得以确立。此后，信访制度经历了曲折发展，至今成为中国政治制度体系的重要组成部分。　　尽管如此，关于我国行政信访制度的政治属性，无论在历史的变迁过程中，还是在当前的理论认知中，都存在着不小的差异和分歧。　　从历史发展的过程来看，行政信访制度自建立至今，经历了若干不同的历史发展阶段，其政治属性也随之不断嬗变。起初，各地方政府的信访机构虽然有不同的名称，如“信件组”、“秘书科”、“问事处”、“人民接待室”等，但是，其基本政治属性大都被认定为“传达室”、“收发室”，担当着领导与群众之间沟通信息的“秘书”角色。此后，在运动政治的背景下，信访制度曾经被定位为传达政治领导意图，激发人民群众的政治积极性，发动人民群众展开和参与政治斗争、揭发他人政治问题的运动政治机制。“据统计，1979年中央联合接待室接待来访18万余人次，中办国办受理群众来信108万余件，创历史最高纪录。”④改革开放后，信访成为复查“文化大革命”冤假错案，平反纠正恢复干部群众名誉和待遇的特殊“政治遗案复审复核”的重要接办机构。20世纪80年代以来，信访制度逐步得到健全，其功能不断调整，有学者将其称之为“安定团结型信访”⑤。　　随着我国社会改革开放的深入发展，社会矛盾和问题凸显，2003年以来，信访活动多次出现高潮，由此引发了人们对于信访制度的研究和讨论，并就这一制度的政治属性形成了多种看法，其主要包括：　　1.行政信访制度是“党与政府联系人民群众的桥梁”⑥，是“密切联系群众的重要渠道”⑦。　　2.“信访制度本质应当是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色。”⑧　　3.信访是社情民情的“晴雨表”，在社会政治生活中的功能主要在于，显示社情民情实际状况，显示社会生活焦点、难点、重点。为此，“应当把深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，作为信访工作的方向以保证信访民主渠道的畅通”⑨。　　4.信访制度是实现公民权利，尤其是实现公民权利救济的制度。⑩　　5.信访制度是民主政治的有机组成部分，“信访制度不仅是公民的一种权利救济手段，也是其监督、制约国家权力的手段”(11)。同时，信访制度也是通过信访人的权利主张和要求，实现相关公共政策制定和调整的机制。因此，“信访是综合的、建构形态的民主机制”(12)。　　由于行政信访制度的政治属性是这一制度的地位功能确定、体制机制变革甚至废立除留的基本前提和基础，因此，正确解读这一制度的政治属性，不仅对于准确把握行政信访制度的特点及其发展具有现实意义，而且对于借此把握我国治理方式具有重要价值。　　就其基本视角来看，关于信访制度政治属性的这些看法，实际可以归结为两个方面：一是从政府对于社会的有效治理出发确认信访制度的政治属性，以上第1、2、3点看法秉持这一视角，它们实际体现着“国家中心”的立足点；二是从社会和公民对于公共权力运行的民主主张出发确认信访制度的政治属性，以上第4、5点看法的基本视角具有“社会中心”的特点。　　马克思主义认为，“辩证法在考察事物及其在观念上的反映