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社会稳定风险评估中的发展与稳定融合模式研究 　　〔摘要〕被社会各界寄予厚望的重大决策社会稳定风险评估制度在实践中陷入了象征性执行困境，一些地方政府采取做表面文章、走过场、制作虚伪文本材料等“仪式化策略”，使稳评成为一个“制造同意”的过程。地方政府自身存在的“发展与稳定”双重任务之间的“张力说”虽具有很强解释力，但这种解释框架建立在发展与稳定之间的张力不可调和的假设基础之上。“国家-社会”模式的建构可以达到发展与稳定的有效融合，“国家-社会”模式本身具有可能性与可行性。　　〔关键词〕社会稳定；风险评估；发展与稳定；国家与社会　　〔中图分类号〕D63-3〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-06-0122-07　　一、问题的提出 十八届四中全会明确指出，要把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”〔1〕作为一项独具“中国特色”的社会治理制度创新，重大决策社会稳定风险评估自本世纪初孕育发展以来，已探索出许多独具特色的稳评经验或模式，如在全国率先开展稳评并探索出“六个五”评估体系的四川“遂宁模式”、作为稳评发源地之一并推行“?L险评估先行、防范化解联动、建设与调解并进、发展与稳定统筹”的贵州“铜仁模式”、注重专业机构和专家评估的江苏“淮安模式”、积极探索量化和第三方评估的“上海模式”等。按照现行制度规定，稳评已成为重大事项决策前必须进行的两项评估之一。 稳评在预防和化解社会矛盾、维护社会稳定方面发挥着重要作用，但不时发生的因重大决策导致的群体事件表明，稳评制度的“风险过滤”功能在实践中并未发挥到理想状态。研究表明，被社会各界寄予厚望的稳评制度在实践中“陷入了象征性执行的困境，即地方政府对执行该项政策采取做表面文章、走过场、制作虚伪文本材料等仪式化的策略”〔2〕，使稳评实质上成为一个“制造同意”的过程。比较有代表性的解释是象征性执行的产生主要缘于地方政府“发展与稳定”双重任务之间的内在张力，即地方政府官员一方面面临维稳的压力，但另一方面也面临着提升政府“绩效合法性”〔3〕和决策者赢取“锦标赛体制”〔4〕优势的压力，双重任务之间的内在张力催生出稳评制度的象征性执行。〔5〕这种片面为了政府“绩效合法性”和决策者个人“晋升锦标赛”甚至寻租，而以国家名义损害社会公众利益的做法，本文称之为“国家”主义。 “张力说”在一些地方具有很强的解释力，但这种解释也有明显不足，即“张力说”是建立在发展和稳定之间的张力不可调和的假设基础之上的。但在实践中通过稳评提前发现并采取措施排除风险进而更好促进发展，然后又通过发展促进稳定，同时提升政府“绩效合法性”和官员“晋升锦标赛”优势的案例并不少见，发展和稳定之间的张力并非不可调和。本文正是要回答“国家”与社会之间的这种张力可不可能调和、如果可能调和何以可能的问题。 二、“国家”主义的实现形式 关于人性的假设一直是古今中外学者们之间久盛不衰但又争议颇多的话题。公共选择理论“把‘经济人’假设拓展和应用到政治领域，认为在政治生活中，政治家、政客、选民和利益集团等也都是‘经济人’，也要追求个人利益最大化”〔6〕。虽然这种人性假设饱受争议〔7〕，但“人类行为的确有80%的情况符合这种模型” 〔8〕。决策在本质上是“对全社会价值作权威性分配”〔9〕，少数决策者为了政府“绩效合法性”、个人晋升“锦标赛”甚至寻租，而以国家的名义损害社会大众的利益时，即是典型的理性“经济人”。这种“国家”主义行为主要通过以下方式得以实现。 根据“国家”需要选择评估对象。稳评首先应明确“评什么”，即哪些决策该评而哪些不用评。目前比较通行的做法是在稳评办法中明文规定“涉及一定范围人民群众切身利益的重大决策”均为评估对象。有的地方，如T市①，甚至进一步将需要稳评的事项一一列出，如涉及一定范围人民群众切身利益的政策、规章制度的制定和修改，水土、操场、山林、矿产等资源的开发与处置，征地拆迁、移民安置等事项，国有、集体企业改制，重点建设项目，城市发展和社会管理，环境保护、社会保障、公益事业和民风民俗，安全生产、出租车经营拍卖、党风廉政等等，从而使评估对象选择更具操作性。但在“国家”主义决策者看来，所谓“一定”“重大”，不同的语境可以有不同的理解，即便是列了“清单”，也只是“看起来”有了范围，实际上不仅没有解决既有问题，反而增加了事项难以穷尽的新问题。那些在“清单”之外、主观上想实施而客观上很可能通不过评估的应评事项，可能“名正言顺”地被规避掉；那些主观上不想实施而客观上也很可能通不过的事项，则可能被刻意选择实施稳评。　　①遵照学术惯例，本文对个案资料进行了技术化处理；有关该市稳评的个案资料由笔者根据调研资料整理而成，如无特殊说明不再单独标注出处；感