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对三中全会有关基础设施和公共服务改革的解读 　　 　　全面深化改革大幕开启 　　2013年11月中共十八届三中全会召开前，国内社会经济形势令公众和知识界对会议研究议题及可能做出的决定有高度期待，甚至出现了国研中心“383改革方案”提前披露，事后被迫检查的乌龙事件，皆说明决策者面临的压力非常大。全会结束后立即发表的公报引起舆情的猜疑，而在五天后的11月12日公布的《全会决定》博得了国内外普遍赞誉，被认为是展现新领导层决意冲破固有利益格局的阻碍，启动全面深化改革议程的动员令。 　　《全会决定》全文凡2.1万字，共60条，从16个方面阐述了中共中央对全面深化改革重大问题的决定，涉及范围之广，表述之直白坚决，是历届党的全会文件中比较少见的。笔者从我们关注和熟悉的基础设施和公共服务领域的改革视角，尝试对全会决定做一次解读和思考。 　　政府与市场关系交集区 　　十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标和“处理好政府和市场关系”的命题。 　　国家治理体系是现代国家管理的一整套规范和方法，其中既包括宪政制度等国家根本制度框架，也包括公共部门的作用定位，民营部门参与经济建设和市场发展的范围和角色，社会组织和公民参与国家管理的方法和渠道等等。我们过去三十多年改革开放取得巨大成就的原因，主要在于政府放松了对市场和民营部门的管制，释放了市场内在的发展潜力。然而，改革进行到现在阶段，政府和市场（民营部门）的关系已经犬牙交错，甚至出现众多不当的容易引发矛盾和风险的问题时，必须认真分析、处理好“政府和市场的关系”。 　　政府和市场的关系，在竞争性行业上是较易梳理清楚的，现时焦点是如何深化国资国企改革，如何寻求打破垄断、国企退出和交还市场的路径，让市场竞争的无形之手发挥其作用，增进公众和消费者的福祉；同样在纯公共品如安全、健康和环境管理、金融监管等方面，政府的提供公共品的责任清晰明确，需要改进的是如何加大投入，落实到位，提供保障市场秩序以及纠正补救市场失灵情况的有形之手。 　　在基础设施和涉及民生的公共服务领域，如何看待和处理好政府和市场关系的边界，恰恰是一个颇有争议的议题。基础设施和民生类公共服务既具有公共品特性，关涉社会民生福祉，大多数又是国民经济活动的中间投入要素，具有可收费属性和一定程度的可经营性，是一类“准公共品”。过去我们的一种认识定式将这些统统归为公共物品，以为它们应该是政府投资运营或政府的国有企业来提供。不过，从上世纪80年代开始，制度经济学家的研究和一些西方国家和发展中国家的政策实践发现，基础设施和民生类公共服务并非只是政府和国企垄断的禁脔之地，政府和市场在这个领域的关系和边界划分需要重新认识。 　　从这个意义上讲，辨析清楚基础设施和公共服务的属性和提供责任，处理好基础设施和公共服务供给中的政府和市场的关系，无疑是完善国家治理体系，推进国家治理能力现代化的重要组成部分。 　　重新认识政府责任和基础设施提供方式 　　简单说，在现代国家治理体系中，政府有责任向市场和社会公众供给基础设施和民生公共服务等准公共品，但是，这种责任应该是规划、财力投入保证和实施中的服务监管，具体的建设、生产和运营，并非政府的当然之责，完全可以引入市场力量和民营部门的资本、技术、人才及管理，采用政府购买公共服务的方式摆脱政府兼任“运动员”、“裁判员”的角色冲突。 　　美国民营化大师E.S.萨瓦斯的名言说得好，“集体行动的需求并不一定等于政府行动，在政府提供公共物品的终极责任与直接生产这种物品之间，存在着巨大的空间和多种选项”。 　　十八届三中全会在加快转变政府职能方面，提出政府应该着力建立“以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”，政府的职能是“加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。” 　　而如何提供基础设施和公共服务呢？全会进一步提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化。” 　　因此，政府在基础设施和民生类公共服务的提供和安排上责无旁贷，而具体提供方式上应该是包括鼓励政府更多向社会（市场）购买公共服务、政府直接提供、政府与市场协作共同提供（即Public-Private Partnership）等在内的多种方式并存的方向转变。某一行业、某一地适合采用哪几种方式，应该结合当地政府的财力、经济发展阶段、基础设施和公共服务的完备程度、现有公用事业企业的技术和管理能力来决定和选择。 　　自然垄断行业的改革方向 　　基础设施和