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我国银行监管法制存在的问题及其对策 李金泽 中国工商银行总行法律事务部 关键词: 银行/银行监管/我国银行监管法制 内容提要: 本文反思了我国大陆现有监管法制的现状，尤其是法 律体系、法制的价值取向、法定主体权责构造、监管方法和手段的运 用、监督机制、适应银行业国际化等方面的问题，并针对这些问题， 提出了重视立法规划和系统化、立足国情借鉴外国经验、正确处理放 松监管与改善监管和严格监管的关系、完善监管主体自身建设相关的 制度及其它具体监管制度等措施。 一、我国银行监管法制的现状及存在的问题 自1949 年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的 开创阶段，计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社 会主义市场经济时期，1995 年3 月18 日通过了《中华人民共国和人 民银行法》(下文简称《人民银行法》)及1995 年5 月10 日通过的《中 华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)标志着我国银 行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系 的核心。 1 《人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批，监督管理金 融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“发布有关金融监督管 理和业务的命令和规章”等监管职责， [1]这意味着专门性的代表国 家的权威监管主体已经确立。该法还进一步为“金融监督管理”设了 专章，共七个条文，规制人民银行的监管职责，包括对金融机构的审 批，金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息 查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容。 [2] 《商业银行法》则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设 立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、 禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内 容。 与此同时，还有一系列的法规和人民银行制定的金融规章涉及了 银行监管问题。比较重要的行政法规有：《储蓄管理条例》、《借款 合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国 外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔 办法》等。金融规章则更为繁多：《金融机构管理规定》、《信用卡 业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管 理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信 贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规 则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、 《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。 2 从《人民银行法》、《商业银行法》及其它法规、规章所涉及银 行监管的内容来看，我国银行监管法制似乎已不仅初步成形，而且可 谓较为“完善”了，尤其是一大串的银行业务管理的金融规章更是甚 为繁多。但是，深入分析既有的监管法制，我们便会发现不仅既有的 规则、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待补充的问题仍大量存在。这些 问题主要表现在如下几方面： 第一，监管法制体系的构建上存在诸多的不协调或不合理之处。 我国现行的银行监管法制体系主要由两个基本法律——《人民银行 法》和《商业银行法》、国务院主持通过的行政法规及中国人民银行 发布的银行管理规章(包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形 式)。这三个层级的法律法规本应是一个有机的协调整体，但是现实 并非如此，尤其是后两类存在的问题尤为突出。首先，后两类文件并 未真正起到补充基本法律之缺漏的作用，因为直接针对两个大法缺漏 的条例和规章，尤其是比较系统的文件形式尚没有。众所周知，《人 民银行法》和《商业银行法》已经颁行五年了，但对两大法作补充性 解释的系统条例或规章均未出台。事实上，两大法不仅有许多未作明 确规制的问题，而且诸多条文也有待进一步阐释，行政法规、规章虽 在两大法出台后的数年内产生不少，却无此两大法的系统实施细则。 其次，银行监管有关的条例和规章相互之间或与两大基本法律之间有 诸多重叠、不协调或直接抵触之处。中国人民银行制定的银行监管规 则对基本法律的重复其为突出，如1996 年6 月1 日发布的《贷款通 则》中第 4、5、1