生态环境与多规合一-中研智业集团.PDF

生态环境与 “多规合一” 作者：曾瑜 （规划院副所长） 来源：中研智业集团·规划院 日期：2015.6 一、前言 十八大报告强调生态文明建设，提出 “把生态文明建设放在更加突出的地 位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的总体布 局，并进一步指出要建立 “最严格的环境保护制度”。建设生态文明，实质上就 是要建设以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则、以可持续发展为目标的 资源节约型、环境友好型社会。 生态文明的建设要求区域空间规划克服传统规划偏重于经济要素，忽略社 会、环境、生态等重要因素，同时又要兼顾传统经济发展规划提出的目标、土地 利用规划划定的红线、城市总体规划提出的功能、定位，这就形成了“多规合一” 提出的前提。可见，“多规合一”是融合土地利用规划、城市总体规划、环境保 护规划的基础，是实现生态文明建设的平台。 土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划分别作为土地管理、土地使用、 环境保护工作的 “龙头”，而生态文明建设中的重要内容—— “优化国土空间开 发格局”和 “加大自然生态系统和环境保护力度”使得其战略地位得到了进一 步的提升。但就目前看来，土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划之间存 在着诸多问题：环境保护规划被动依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划 和土地利用总体规划等进行编制，难以从区域、流域范围，依据生态环境格局和 资源环境承载力，预先确定发展的 “生态红线”，使得环境保护规划的基础指导 作用难以发挥；三个规划的基础数据不一致，规划目标不协调，以及编制主管部 门间缺乏有效沟通导致其间的衔接性差等。 随着国家 “多规合一”试点工作的开展，将进一步提升生态文明建设在土 地利用规划和城市总体规划中的地位，同时，“三界四区”、 “四区”、环境 1 功能分区分别作为土地利用规划、城市总体规划及环境保护空间管制的重要抓 手，对于三个规划的编制和实施意义重大，据此，本文在生态文明建设理念之下， 对 “三界四区”、“四区”、环境功能分区的空间衔接展开研究，以期扎实推进 生态文明建设，为三个规划的融合提供参考借鉴。 二、 “三界四区”、 “四区”、环境功能分区内涵 “三界四区”：是在新一轮土地利用总体规划中为加强对城乡建设用地的空 间管制而划定的，“三界”即规模边界、扩展边界和禁建边界，“四区”即允许 建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区。 城市总体规划中的 “四区”：是城市总体规划中为了引导城乡空间的开发建 设，根据土地利用开发的强度而划定的，分为已建区、适建区、限建区、禁建区。 环境功能分区：是在环境质量现状和发展预测的基础上，根据国家和地方环 境法规与标准，按照一定的原则和方法划分出具有不同环境功能的区域，从而为 落实环保目标、实现分类管理、分期实施及重点保护奠定基础。 三、 “三界四区”与环境功能分区的衔接 （一）“三界四区”与环境功能分区衔接关系 “三界四区”和环境功能区的划分都应在把握区域空间资源和环境承载能 力的基础上，即把环境承载力评价作为前置项，进行选址、安排项目，确定国土 资源开发利用强度，探索利用承载力指标进行国土资源 （空间）用途管制的途径 与方式，并分区制定环境保护目标和明确环境保护相关政策措施，主动引导国家 环境与经济社会的协调发展。因此，“三界四区”和环境功能区的划分可通过环 境承载力评价进行衔接。 （二）“三界四区”与环境功能分区的衔接步骤 通过对上述 “三界四区”、环境功能分区互逻辑关系的阐述，基于环境承载 力评价对 “三界四区”、环境功能分区进行空间衔接。 具体步骤有：①基于区域环境承载力评价对环境功能区和 “三界四区”的划 分进行衔接，聚焦环境功能区和 “三界四区”的划分过程，着重把握其相似性， 构建环境承载力评价指标体系，测算区域单要素环境承载力和综合环境承载力， 2 并划分不同区域对应的阈值，随后基于综合环境