论我国城市基层管理体制的转型.PDFVIP

论我国城市基层管理体制的转型论我国城市基层管理体制的转型 论我国城市基层管理体制的转型论我国城市基层管理体制的转型 杨 荣 二十世纪八十年代以来，我国城市现代化进程突飞猛进。不同经济成分的快 速发展、城市人口的大量增加、社会阶层的不断分化以及国有大中型企业的改制 等，促使城市居民逐步突破了传统单位体制的局限与束缚，开始寻求不同的社会 组织形式和社会活动方式。“小政府、大社会”的行政管理改革思路要求政府和 企业将大量的社会和服务职能剥离出来，交由社会或者市场来承担。因此，建立 适应社会主义市场经济、符合现代公共管理理念的新型城市基层管理体制已成为 时代之需。 一一 一一 新中国成立后，中国共产党在城市管理中废除了国民党时期的保甲制度，对大城 市的区级建制进行合并重组，形成市、区两级政府。区之下的基层管理体制在 1954 年之前有三种类型：一是设街道人民政府，如武汉、大连；二是设街道办 事处，作为区政府派出机构，如上海、天津；三是不专设机构，只在公安派出所 内设民政干事，承担领导居民的有关工作，如北京、重庆。街之下均不设政府组 织，由居民在政府指导下自行组织居民委员会、防护组、防盗组或者居民组等［1］ （P188－192 ）。1954 年 12 月31 日全国人大常委会审议通过《城市街道办事处 组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，统一规定：十万人以上的市辖区和 不设区的市，应当设立街道办事处；十万人以下五万人以上的市辖区和不设区的 市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派 出机关。居民委员会是群众自治性的居民组织，参照公安户籍段的管辖区域设立， 一般每一百户至六百户设一个居委会，由各居民小组推选的委员7－17 人组成。 企业职工居住集中的住宅区或者较大的集体宿舍，可以设立职工家属委员会兼任 居委会的工作。这样，街居两级组织的名称、性质、任务和机构设置实现了全国 统一。自此，街道办事处和居民委员会作为城市基层管理体制的组织载体，正式 进入国家政治制度的视野。 从封建社会的“什伍”制、“邻保”制到民国时期的“保甲”制，我国传统 的社会管理思想都是以对居民个人的控制为基础。街、居体制建立的初衷也秉承 了这一思路。1953 年6 月8 日彭真在中央的报告中写道：“ 由于我们现在的工业 还很不发达，同时还处在向社会主义过渡的新民主主义社会阶段，即使在现在工 业较发达的城市中，仍有很多不属于工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居 民，这种人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。为了把街道居民逐步加 以组织并逐渐使之就业或转业，为了减轻现在区政府和公安派出所的负担，在很 多城市中除建立居民委员会外，还需要设立市或区人民政府的派出机关，我们的 意见是设立街道办事处。［2 ］（P241 ）”这就是说，国家通过机关、学校、企业等 行政化色彩浓厚、功能无限放大的“单位”实现了对体制内居民的控制，还需要设 立街道办事处和居民委员会管理那些没有正式“单位” 的体制外的城市居民。因 此，改革前的城市基层管理体制事实上是由两部分组成：一是包括党政机关、团 体、企事业在内的党政单位、企业单位和事业单位等。它吸纳了我国城市居民的 绝大多数，是城市居民的基本组织形式。二是街道办事处和居委会。他们的管理 对象是极少数没有单位的城市居民。市区政府无法透过“单位”与这类居民发生关 系，街道办事处和居委会的作用就可以发挥了。可见，与计划经济体制相适应， “单位”在整合城市社会、行使城市管理职能上发挥的是主体作用，街居组织只是 必要的辅助和补充［3 ］（P121－124 ）。 改革前的城市基层管理体制有这样几个特点：一是街道和居委会的权力很 小，功能有限。除了国家主要通过“单位”传达各类城市管理信息，进行社会组 织、社会动员和资源分配，街居自身处于边缘性地位外，区政府各类职能部门还 在街道设立了相应的对口单位实行所谓的“条条”管理，于是“区政府政策实施 主要通过各职能部门，然后再由各局传达到街道各所，街道办事处只是做一些辅 助性工作，比如宣传和动员，以及随同税务人员和工商人员进行检查等。［4 ］” 尽管在改革前的二十多年中街居组织的职能有所扩张，机构也不断膨胀，功能的 虚拟性有所改观［5 ］（P29－34 ），