财政政策研究二个层次的生态补偿财政政策研究报告.doc

PAGE PAGE 1 二个层次的生态补偿财政政策 财政部财政科学研究所　　XXX 内容提要 外部性内置化，是公共财政建设的重要内容。生态效应外部性的内置，需要通过多种财政政策才能实现。生态补偿机制，既是一种生态效应的交易制度，更是一种外部性内置的过程。本课题在系统总结我国生态政策的基础上，吸收国际经验，提出了在中国形成二个层次生态补偿政策的建议。其中第一层次的财政政策，是通过政府间的生态效应交易，把生态效应的外部性，内置到政府的公共支出中。第二次层的财政政策，是通过在生态保护、生态建设、生态开发的项目中增加生态补偿因素，把生态效应的外部性，内置到公共项目的成本中。通过上述二个层次的政策，可以为我国公共财政在弥补外部性这一市场失灵领域，探索出一条起符合我国国情的财政政策设计的思路。 一、机制解剖：生态补偿机制的二个层次 生态补偿机制国际上称之为生态功能服务付费，实际上是一种生态效应的交易机制。生态效应是通过生态保护、技术建设、生态开发等生态功能建设的公共投入形成的公共产品。公共产品与私人产品一样，在交易的过程中，投入的成本仅仅是交易的依据，而不是最终的交易价。生态补偿机制同样存在着这样的问题，生态补偿机制中生态效应的交易价经常与生态效应的生产成本（生态建设、生态开发、生态保护的投入）混淆在一起。这不仅造成了生态补偿机制概念的模糊，而且也影响了生态补偿机制的建立。 因此，我们理解，生态补偿政策应分为二个层次，即生态效应交易的政策和生态效应建设的政策。这样，可以较好地解决生态补偿政策的可操作性，也能较好地区别生态补偿、生态建设、生态开发、生态保护政策的相关政策。 1、第一层次的生态补偿政策：生态效应外溢的补偿 目前，我国正在开展生态功能区划分，把我国国土分为禁止开发、限制开发、优化开发、重点开发等四大类。每一类功能区，它的生态效应是不同的。从总量上来看地，禁止开发、限制开发地区可以类似地定义为生态效应的生产区，它应该是这一层次的生态补偿机制的受益者，而优化开发、重点开发地区则可以类似地定义为生态效应受益地，是这一层次生态补偿机制的付费者。它的计算依据，是生态的外溢效应。它的生态补偿金额，既要考虑生态效应生产者为实现这一功能而必须付出的经济建设成本和机会成本，也要考虑生态效应受益者的支付能力和支付意愿，是两者博弈的最终结果。 这一层次的生态补偿，是针对生态效应外溢的补偿。根据生态效应的外溢的程度，这一层次的生态补偿政策，可以分为国家层面的生态补偿政策（即对向全国供应生态效应这一纯公共产品的补偿机制）和区域层面的生态补偿政策（即仅在若干行政区域，或者甚至只在一个行政区域内供应生态效应这一准公共产品的生态补偿机制）。二者区分的标志，就是生态效应的外溢程度。从操作层面讲，界定的标准，就在于对生态效应要求的提出对象。以流域为例，国家规定了上游省份供给下游省份的供水数量和水质要求（如四类水）这一生态效应要求，就属于纯公共产品，应由国家层面，给上游省份给予生态补偿；下游省份对上游省份提出的出生态效应要求（如提供三类水质），就属于准公共产品，应由下游省份对上游省份进行生态补偿。 2、第二层次的生态补偿政策：生态效应的建设、保护、开发的成本弥补 在每一个功能区，为了实现生态功能区的要求，达到生态功能区应生产的生态效应，功能区内部必须进行生态建设、生态保护和生态开发。由于财力不足，或者在生态建设、生态保护开发过程中影响了生态效应生产地法人、自然人的经济收益，使他们丧失了发展的机会，需要通过生态补偿机制，来进行弥补。 第二层次的生态补偿政策，实际上是对生态效应这一公共产品建设过程中的补贴政策，也是生态功能建设中的补偿政策。因此，它与生态效应外溢的补偿有着较大的差距。它是生态建设者（政府、企业）对与生态建设相关的企业和个人进行的补偿，其计算依据，是生态建设中个人或企业的受损失程度，而补偿资金则是需要生态建设者来解决的。 根据生态建设者的不同，这一层次，也可分为二个方面的内容：一是以政府名义进行生态建设的，应由政府通过地方财政，给相应的受损单位给予一定的补偿；二是以企业名义进行生态建设，或者因企业的经济行为导致生态功能破坏者，应通过生态效应外部性的内置化，由企业解决生态补偿的资金。 3、二个层次的关系 通过这样的划分，我们就可以比较清楚地看到：生态补偿政策包括了第一层次即政府间的生态补偿和第二次层即政府或企业在生态效应生产过程中对相关的受损人的补偿。 搞清楚这二个层次生态补偿的关系，对于设计相关的政策，十分重要。目前，我国已经形成的一系列生态补偿政策，大多数属于第二层次，因此，它的改革重点，是如何在现有政策的基础上，根据生态补偿的机理，进行必要的政策整合。作为政府间进行生态补偿的第一层次政策，属于政府间的转移支付制度的概论，它实际上存在着二个方向：一