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城市经营与城市规划的关系分析 PAGE 1 PAGE 28 Mar.2005, Volume 2, No.3 (Serial No.4) Journal of US-China Public Administration,ISSN1548-6591,USA 26 城市经营与城市规划的关系分析 同济大学经济与管理学院 张淑杰? ? 张淑杰，女，同济大学公共管理系讲师，主要从事城市发展与公共事务管理方面的研究；通讯地址：同济大学经济与管理学院，邮编：200092；电话E-mail: zhangsj_1@. 摘 要：城市是一个综合、复杂的体系，城市经营和城市规划是城市发展和管理中两个非常重要的理念和手段。在我国城市快速发展时期，城市规划必须贯彻城市经营的理念；而一个符合时代发展要求的、科学合理的城市规划，也是城市经营获得良好经济、社会和环境效益，提高城市综合竞争力的根本保证。 关键词：城市经营；城市规划；影响与模式 一、城市经营产生的背景与内涵 1．国外发展状况 上个世纪末期以来，针对传统城市政府管理模式暴露出的种种弊端，西方国家开始探索改进城市管理、提高政府效率的路径和方法，首先提出了民营化的理念。以美国学者E·S·萨瓦斯为代表的经典著作《民营化与公司部门的伙伴关系》，从产生的背景、理论和实践方面，深刻、全面地论证了民营化是改善政府的最佳途径这一基本理念。萨瓦斯的论点充分证实并打破了传统政府治理中的一个误区，即“长期忽视服务提供和服务生产之间的区别，进而错误地认为如果政府放弃了服务生产者的功能，它自然就放弃了服务提供者的角色”。作者进一步说明“从狭义上看，民营化是指一种政策，即引进市场激励取代对经济主体随意地政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营企业和个人”。 在一定程度上，这种民营化的理念与我国正在进行的城市经营理念相类似。 20世纪70年代以来，萨瓦斯、普尔、斯潘等学者的研究和著作对民营化起到了推动的作用，80年代以市政服务合同外包为主要形式的民营化在美国普遍实施；在英国，民营化在70年代中期也普遍展开；受英美国家的影响，80年代许多西方工业国家都先后开始了民营化的进程；80年代末拉丁美洲等国家也都采取了强有力的民营化政策。 2．国内的发展背景 在国内，民营化的思想最早出现于1978年的农村土地承包制的实施，但城市经营的理念最早出现于20世纪90年代初，是由城市政府提出来的，实际上它的产生是我国经济体制改革的深化和不同领域的具体实施。据《中国经济导报》2002年1月19日的报道，大连市早在20世纪90年代初就“……用经营的眼光看待整个城市资源，第一个把整个城市资源当作国有资产来经营。” 1998年9月，中国城市经济学会在上海召开纪念十一届三中全会20周年研讨会，汪道涵会长在讲话中明确地提出：“城市经营就是城市政府需要在城市规划、建设和管理等方面引入与市场经济相适应的经营理念，既要学会做一个城市发展的监管者和引路人，又要像经营一个企业那样做一个合格的决策者和经理人，前一个角色是为了使城市的发展尽可能做到规范、有序；后一个角色是为了使政府和社会能够实现投资良性循环，有发展后劲和可持续性”，这是学术界第一次提出并讨论“城市经营”概念。 近年来，在城市经营理论的争论和发展中，城市政府按照各自的理解，开展了各种形式的城市经营实践。随着我国城市化进程的加快，特别是2004年5月1日建设部《市政公用事业特许经营管理办法》的全面实施，不仅促使政府提供服务的独家垄断局面被打破，也标志着国家政策层面上对城市经营的推动，从而肯定了城市经营的合法性和可操作性。 3．城市经营的内涵 城市经营在理论界的讨论已多，对城市经营的内涵、性质、主体、客体、目标等说法不一。结合多位学者的关点和大量的实践活动，可把“城市经营”定义为：它是城市政府依据城市发展战略，实现城市可持续发展的一种谋略和行为方式；是运用市场机制，充分挖掘、合理开发资源，组织资源、资产、资本、资金的市场化运作模式；是以提高城市的总体功能、增强城市的综合竞争力、改善居民的生活环境为目标，优化产业发展和城市建设的发展理念。 在城市经营的客体中不仅有土地、基础设施等有形和显性的资源可以经营，同时也有如政府的政策指引、规划权这样的隐性资源可以用来经营，但城市中也有许多事物是不可经营的，如防灾设施——防洪堤等只能妥善管理等。“城市经营”概念的提出，其主旨在于冲破传统的“城市管理”的思维与模式，用新的“经营”思想和运作方式来更有效地达到预期的目标，同时，“城市管理”仍然具有其存在的价值，