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发达国家和地区的城市规划体系 一个国家的城市规划体系包括规划法规、规划行政、规划编制和规划设施（或称开发控制）四个基本方面。其中，规划法规是现代城市规划体系的核心，为规划行政、规划编制和开发控制方面提供法定依据和法定程序。本文拟对一些发达国家和地区（包括英国、美国、德国、日本、新加坡和香港）的城市规划体系进行比较性评述，目的是为我国城市规划体系的建设提供一些启示。 1. 现代城市规划的产生背景 在人类文明发展史上，很早就有了城市和城市规划。但是，现代城市规划作为政府行政管理的一项职能，是经济基础和上层建筑之间关系发展到一定阶段的产物。 在18世纪初期，英国成为工业革命的发源地；到了18世纪中叶，德国、法国和美国等主要西方国家也都相继完成了工业革命。作为与新的经济基础相适应的上层建筑，形成了政府的现代行政管理体系，其根本特征是依法行政。但是，直到本世纪初叶开始，城市规划才逐渐成为政府行政管理的一种职能。 伴随着工业化进程，产业和人口的大规模集中导致城市急剧膨胀，以英国为例，城市化水平从1800年的25％上升到1850年的55％，进而达到1900年的75％。城市在国家的经济和社会发展中越来越处于主导地位，但城市问题也日益激化，特别城市物质环境（如公共卫生和住房问题），不仅引发了社会矛盾，也危及到经济发展。尽管一些先驱思想家们提出的城市规划理念（特别是Howard提出的田园城市）产生了深远影响，并有一些开明企业家进行了新型城镇的建设试验，但是完全依靠市场机制和民间行为，显然无法解决这些城市问题，必须运用政府的行政权力，遵循相应的行政法规，对于市场经济和私人产权进行合理和必要的干预，才能确保城市物质环境的有序发展，使社会各方的利益得以平衡。 在1909年，英国颁布了世界上第一部城市规划法，一些工业国家也相继制定了城市规划法，标志着城市规划成为政府行政管理的法定职能。然而，直到二次大战结束以后，这些国家才形成了比较成熟的现代城市规划体系，并在以后的年代中处于不断演进之中（见表1）。作为现代城市规划体系的核心，每一部新城市规划法的诞生都标志着城市规划体系又进入了一个新的历史阶段，主要表现在规划行政、规划编制和开发控制等方面的重大变革，需要由相应的规划法规提供法定依据和法定程序，以适应政治、经济、社会、环境和技术等方面的背景变化。 表1 各国和地区的规划法及现代城市规划体系的形成 第一部规划法的诞生，标志着城市规划成为政府行政管理的法定职能 二战以后的规划法为现代城市规划体系奠定了基础 英国 德国 日本 新加坡 香港 美国（纽约） 1909年的《住房和城市规划诸法》 只有地方性法规 1919年的《城市规划法》 1927年的《新加坡改善条例》 1939年的《城市规划条例》 1916年的《区划条例》 1947年的《城乡规划法》 1960年的《联邦建设法》 1968年的《城市规划法》 1959年的《规划条例》 1974年的《城市规划条例》 1961年的《区划条例》 *美国没有联邦的规划立法；新加坡和香港当时为殖民地，只能制定条例。 2、规划法规：主干法及其从属法规、专项法和相关法 现代城市规划作为政府行政管理的法定职能，遵循依法行政的原则。与政府行政管理的其它法定职能一样，城市规划的法规体系的基本构成是相似的（见图1），尽管各个构成部分的具体内容会有差异。 相关法专项法附属法规主干法 相关法 专项法 附属法规 主干法 附属法规 附属法规 图1 城市规划法规体系的基本构成 2.1主干法及其从属法规 规划法是城市规划体系的核心，因而又被称作主干法（principal act），其主要内容是有关规划行政、规划编制和开发控制的法律条款。尽管各国规划法的详略程度不同，但都具有纲领性和原则性的特征，不可能对各个实施细节作出具体规定，因而需要有相应的从属法规（subsidiary legislation）来阐明规划法的有关条款的实施细则，特别是在规划编制和开发控制方面。根据立法体制，规划法由国家立法机构（如议会）制定，从属法规则由规划法授权政府的规划主管部门（如英国的环境部和新加坡的国家发展部）制订，并报议会备案。 以英国为例，主要的从属法规包括《用途分类规则》、《一般开发规则》、《特别开发规则》。《用途分类规则》界定土地和建筑物的用途类别以及每一用途类别中的具体内容；在同一类别中的用途变化不构成开发活动，因而不需要申请规划许可。《一般开发规则》界定不需要申请规划许可的小型开发活动，因为这些开发活动对于周围环境不会产生显著影响，只要符合该规则的基本规划要求，没有必要进行个案申请；这些小型开发活动是大量的，采用通则管理方式，提高了规划工作的效率。《特别开发规则》界定特别开发地区，如新城、国家公园和城市复兴地区由待定机构来