关于我国中央与地方财权事权问题的思考.doc

国信观点 关于我国中央与地方财权事权问题的思考 在当前经济增速存在减速压力，特别是面临结构调整和转型升级的艰难时期，财政收入增速放缓开始触动大家的神经，地方政府财权事权不匹配的问题再次成为舆论热点。我国地方政府财权事权不匹配状况到底如何？实现财权事权匹配的程序应该是什么？具体的政策建议有哪些？ 一、我国地方政府财权事权不匹配状况 目前，我国财政体制是五级财政，分别是中央级财政、省级财政、市级财政、县级财政和乡镇级财政。正在推进的“乡财县管”改革和“省直管县”改革都是旨在减少政府间财政级次，提高财政运行效率。由于省及省以下财政缺乏详细的分配数据，本文主要分析中央级财政和地方级财政（包括省、市、县、乡镇）在公共财政领域的财权事权实际分配情况。 中央级、地方级财政的实际事权可以通过其公共财政支出分别得以体现。财权的实际分配情况则相对复杂。地方级财政的实际财权应该是其能够自主支配的财政收入，反映在我国的财政体制中，主要包括地方本级收入、税收返还、均衡性转移支付、定额补助等。虽然其他类型的中央对地方转移支付项目也增加了地方财力，但这些项目要么规定了使用用途，要么要求提供配套资金，这就使得地方政府并没有能够自主支配这些转移支付资金，因此不能计入到地方政府财权中。相应地，中央级财政的实际财权就是中央公共财政收入减去税收返还、均衡性转移支付、定额补助后的余额。根据这种划分标准，笔者整理了我国1997-2012年中央级、地方级财权事权实际分配情况。 图 SEQ 图 \* ARABIC 1：1997-2012年我国中央、地方财权事权分配状况 图1中可以看出，分税制改革以来我国中央、地方政府的财权事权不匹配现象日益严重，突出的表现是中央政府的事权比重逐年下降，同时地方政府的财权比重也在逐年下降。截至2012年，地方政府负担的事权责任高达85%，而相应获得的财权仅有62%；中央政府获得的财权为38%，但直接承担的事权责任仅为15%。从财权事权的错配可以看出，很大比重的财政支出决策是由中央政府做出，而由地方政府去具体执行，中央政府通过专项形式的转移支付提供财力支持。 中央、地方财权事权错配现象产生的原因主要有：（1）地方税种大都缺乏增长性，中央对地方转移支付的财力补充性质不足，导致地方财权日益缩小。在目前的分税制体系下，与经济发展密切相关的增长性强的税种大都属于中央税或者中央占较大比例的共享税，如消费税全部归中央，进口环节增值税、消费税全部归中央，国内增值税75%归中央，企业所得税、个人所得税60%归中央。地方税种只有营业税的增长性能较强，但随着“营改增”试点范围的扩大，地方财权将受到进一步的挑战。此外，中央政府通过规范、透明的无条件转移支付也可以提高地方财权，但是我国的转移支付大都采取有条件补助的方式，使地方政府无法真正地自主支配转移支付资金，从而无法有效地扩充地方财权。 （2）共有事权划分不清晰，地方政府承担着共有事权的主要支出责任。我国对属于中央、地方政府的共有事权，在政府间应当怎样承担以及承担多大比例支出责任没有明确规定，导致执行中发生错位，实际上由地方政府长期承担了共有事权的主要支出责任。比如义务教育工作，它直接关系着未来全民素质的高低和国家竞争力的强弱。据有关资料显示，目前全国义务教育投入中，地方政府负担90%，中央政府只负担10%左右。又如计划生育经费，作为国家的一项基本国策，中央和地方政府都应承担一部分事权，但实际上主要承担者仍然是地方政府。这些支出大都刚性强、增长快，无法压缩，不但加大了地方财政的支出责任，使地方财政陷入了困境，也进而诱发了地方政府的收费乱象。 （3）事权划分缺乏弹性，地方政府承担了没有事前界定清楚的支出责任。分税制改革后，政府间财政体制没有及时根据经济社会发展的变化，对一些新出现或原来划分不清晰的事权在政府间进行重新划分，增加了地方政府支出责任。比如社会保障，1994年分税制改革时并没有对该项事权进行明确界定，但是在之后的实践中却把该事权压在了地方政府。 （4）没有将政府间财政关系法定化，上级政策扩大了地方政府的支出责任。政府间财政关系缺乏法律依据，地方政府的支出责任经常受到中央政府政策的改变而不断扩大。“中央出政策，地方出钱”的现象屡屡发生。如调整工资的惠民政策，中央按统一口径算账，名义上给予75%或100%的补助，但由于补助标准与实际调整额之间存在差距，转移支付补助不足，为兑现惠民政策，地方政府需要额外提供财政资金。 二、实现财权事权匹配的程序应该是什么？ 财权事权匹配的问题需要放在一个更大的背景中去考虑，这个更大的背景就是政府间财政关系。理解政府间财政关系，首先需要明确政府存在的理由。一般来说，现代政府存在的理由主要有三个，一是社会稳定、二是经济繁荣、三是人民生活富裕。现代政府只有实现了这三个目标才能够获得人民