PPP模式的重点与难点.doc

PPP模式的重点与难点 HYPERLINK / 中国合同能源管理网?-?2014-12-16 10:49:39 所谓“PPP模式”（Public—Private—Partnership）即“公私合作模式”，是指政府与私人资本合作开发建设城市基础设施的一种投融资模式。在城市建设中，地方政府缺钱，现在靠发债借钱的路子已经走不通了，就开始考虑采取国际上流行的这种PPP模式，政府把私人资本请进来，通过公私合作来解决投融资问题。 一个新的变化是，规范的PPP模式中的第二个P即Private原本是专指私人资本的意思，有的也称之为“私人组织”、“民间资本”等，但是今年国家发改委和财政部修改了这个定义，统一称之为“社会资本”，这样一来就可以把国有企业也算进来了，等于是扩大了资金的来源渠道，似乎可以理解为：只要不是本地政府的钱，都算是社会资本，都是第二个P。看来顶层设计的逻辑是：钱不问来路，能用就好。 地方政府要把别人的钱弄进来搞基础设施建设，一般有三种办法：第一种是让人家垫资建设，例如BT模式，在短期内必须筹集来资金还给人家；第二种是利用政府资源给出资方特许经营权，让人家出钱建设但是允许他收费，等收回投资后再把项目收回来，例如BOT模式；第三种是政府和出资方都出钱，两家一起干这个项目，赚钱双方分，这就是PPP模式。 这三种模式的路子是完全不一样的，BT模式相当于政府向人家借钱，有点像过桥，两年左右就得还给人家，这种办法政府是干不下去的；BOT模式比BT模式好一些，政府不是借钱，所以不用还钱，是拿收费项目顶了建设投资，实际上相当于政府使用行政许可资源通过让老百姓交费来偿还人家的投资，等于是公共设施的有偿使用，说到底还是老百姓花钱而不是政府花钱；PPP模式又不一样，是政府和投资人共同出资搞建设，就像北京地铁4号线，利益共享，风险共担，政府不是借钱，投资人也不是购买特许经营权，在这个过程中老百姓没有出钱，他们只是等着坐享其成。从公共利益的角度看这三种模式哪一个更好呢？显然是PPP模式最好，是完全市场化的一种方法，消费者不承担风险。看来，政府以PPP模式发展城市建设是一种最佳选择。 实施PPP模式的重点是什么？是第三个P即Partnership，就是“合作”，这个概念是对前两个P（政府和社会资本）相互关系的定位，也就是伙伴关系，这与BT或者BOT可是有本质上的区别。在BT工程里，政府是杨白劳，还钱的主动权可以是寻租工具；在BOT工程里，政府是甩手掌柜，他不配合你就麻烦无限。可以说，在BT或者BOT模式下，出资人基本上是孙子，与政府之间是不能平等的。但是在PPP模式下双方关系就变成了夫妻关系，是平起平坐的股东关系，是在《公司法》约束下的伙伴关系。这种“合作”的关系彻底改变了以前的旧关系状态，说白了就是一切都要按照市场规律办事，与市场准则相冲突的关系必须拿掉。所以说，在推PPP模式的时候，最重要的就是首先要把关系摆正。 实施PPP模式的难点是什么？是盈利问题。第一，PPP模式下的工程项目都必须是以营利为目的的，因为社会资本来投资基础设施建设的目的是要盈利而不是慈善救助；第二，政府作为PPP项目的一个成员，也是要以营利为目的，以前在BT或者BOT模式下政府对项目是否盈利是不承担责任的，所以政府并不关心经济操作，现在就不同了，政府如果对项目是否盈利不感兴趣，PPP项目是干不下去的；第三，选择的项目必须是可以盈利的项目，如果是市中心的一个高架桥，不能收费，无法盈利，那就根本不可能做成PPP项目。现在看来，PPP模式的难点就是必须以盈利为前提。 PPP模式必须能够实现盈利，那么盈利模式的设计就成了重中之重，但是由于城市基础设施建设所具有的天然的公益事业性质，矛盾就出来了：投资必须有利润回报，但是公共工程无法实现利润。例如博物馆、图书馆等设施和生态公园的建设投资肯定是无法收回的，又如用水用电等基础性民生工程的改善升级是不可以轻易提价的，再如地铁等轨道交通设施再怎么经营其本身是不可能实现盈利的，怎么办？最后，逼得大家只有一个选择，那就是最终回到政府资源那里想办法，政府手里有什么？只有两样东西：一个是政策，一个是土地。 向政府要政策，能要来什么？财政政策说白了就是要补贴奖励，税收政策就是减免税，这两个政策是政府能自己拍板的，但是属于在自己身上割肉，很难。至于市场政策、金融政策等都不是政府自己能说了算的，充其量只是个引导或者杠杆之类的作用，让银行扶持中小企业喊了那么多年收效甚微，银行自己的事是要自己做主的。在PPP模式这件事上政府能给什么政策？这个改革红利看来不太好设计。 向政府要政策好像不太靠谱，最后就只剩下要土地了，因为政府手里唯一值钱的东西就剩下土地了。但是，在现有状态下城市的土地使用几乎是没有“额外性”的，可以说在任何一个开展PPP模式建设的工程项目脚下都已