财政收支法律的问题与改善.docxVIP

　　本文作者秦勇工作单位中国石油大学华东法学系一、我国财政收支法律制度的框架我国《宪法》第三条第四款对中央政府与地方政府之间事权的划分作出了原则性规定，即中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。 　　显然，从该条规定我们不可能清晰的了解中央和地方政府的事权到底有哪些。 　　我国《预算法》第十九条规定了预算支出的六种基本形式，①但没有具体规定中央预算支出和地方预算支出划分的方法与原则。 　　1993年国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，对中央与地方政府事权划分作出了具体的规定。 　　②我国财政收入的主要形式有税收收入；依照规定应当上缴的国有资产收益；专项收入和其他收入。 　　这是我国《预算法》第十九条的规定。 　　但哪些收入属于中央哪些收入属于地方，《预算法》并没有明确划分。 　　1993年国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》对中央税、地方税和共享税的具体税种及分成比例做了规定。 　　对中央与地方的收入进行了划分中央税包括维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种；地方税是一些适合地方征管的税种；同经济发展直接相关的主要税种为中央与地方共享税。 　　二、我国财政收支法律制度存在的问题首先行政机关主导立法，立法机关角色缺位。 　　从上述财政收支法律制度的框架的分析中可以看出，我国财政收支划分法律制度的主要法律文件有《宪法》、《预算法》和《关于实行分税制财政管理体制的决定》，其中主体法律文件是1993年国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，实际上就形成了行政机关主导立法，立法机关角色缺位的情况。 　　这是我国财政收支法律制度的重大缺陷。 　　一般而言，在法治国家中，中央与地方的财政收支划分应属宪法或最高立法机关通过的法律确定的事项。 　　例如德国、美国分别将政府财政收支划分规定在本国宪法或宪法性法律文件中，还有一些国家则是在宪法中规定总则，而以基本法的形式规定政府间事权的具体划分，如韩国的《地方财政法》、《地方税法》以及日本的《地方税法》等。 　　然而，我国政府间财政收支划分的具体事项在宪法和法律中没有规定，而是由国务院的一个决定加以规定，这显然缺乏权威性，也不符合税收法定原则。 　　［1］这种立法模式削弱了财政收支划分的权威性，影响了财政收支划分的稳定性和协调性，导致地方政府对本地财政收支无法形成稳定的预期，最终导致地方政府与中央政府频繁的讨价还价，跑步钱进驻京办的现象也由此引发。 　　实践中，证券交易印花税分享比例的调整，金融保险业营业税税率的调整、以及所得税分享比例的改革都是由国务院主导的，依据几乎都是通知的形式，这实际上完全忽视了地方政府的地位及其表达，带来了一些不利的经济和政治影响。 　　其次，省级以下地方政府间收支划分无法可依。 　　我国现行的财政收支划分法律制度存有明显的法律真空，即我国政府间事权财权划分只局限于中央政府与地方政府具体来说是省级政府之间，对省级以下各级政府没有明确划分。 　　我国宪法规定了五级政府结构。 　　①我国《预算法》第2条规定国家实行一级政府一级预算，与五级政府相对应设立了五级预算。 　　而且，《预算法》同时规定不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。 　　由此，我国政府级次和预算级次为五级，特殊地区的预算级次为四级。 　　理论上，政府间的事权财权划分对省级以下各级政府也应明确，而不应只局限于中央政府与省级政府之间。 　　然而，就我国的立法现状而言，我国宪法只对中央与地方之间职权的划分关系作了大致的规定，即中央统一领导，充分发挥地方两性原则，未对省级以下政府间的职责划分予以具体规定。 　　《预算法》通过授权国务院制定《关于实行分税制财政管理体制的决定》划分了中央与地方政府的税种，规定了中央与地方政府的支出范围。 　　但该决定未对地方各级政府间事权范围与财权分配做出规定，导致省级以下地方政府财政收入和支出呈现多样化的特征。 　　［2］实践中，各地省政府在与其管辖的市、县、乡政府之间划分事权和财权时也借鉴了中央与省之间划分事权和财权的做法。 　　中央与省之间划分事权和财权的做法归纳起来就是财权上收，事权下放，因此，这种借鉴带来的最大的负面效应只能是基层财政越来越困难。 　　再次，在现行的财政收支划分法律制度框架中，财权过度集中于中央政府，事权更多的被推诿给地方政府，地方政府所应拥有的相应的财权匮乏。 　　现行的财政收支划分法律制度框架对收入的划分较为清晰，但对事权和支出责任的划分则较为模糊，在实践中上级政府往往将事权更多的推诿给下级政府。 　　在现有框架下，地方政府的财权又是有限的，因此造成地方财政吃紧，土地财政