农村土地制度变迁.docVIP

PAGE PAGE 2 农村土地制度变迁 [按]农民与土地的关系血浓于水、唇齿相依，须臾不可分。土地既是农民最基本的生产资料，又是农民最重要和最可靠的生存保障，是农村长期稳定的基础。新农村建设涵盖农业生产、农民生活、农村管理、村镇建设、社会事业、国土整治等方方面面，需要一整套完备的土地政策体系作支撑。经过二十多年的改革探索，我国已经建立了一系列经实践证明行之有效并需要继续坚持的农村土地政策，但也有一些政策并不能完全适应新形势新变化的要求，面临着人口与土地的矛盾、土地平均分配与规模效益的矛盾、保障农民基本生活和限制农民发展之间的矛盾。在农村工业化、城镇化以至城乡一体化背景下，进行土地制度创新已经势在必行。 农村土地制度的历史变迁 农村改革发端于土地承包，土地承包调动了亿万农民的积极性，促进了农村和整个经济的繁荣。当前，我国农村土地制度采取农民集体所有的形式，农村集体经济组织代表该组织的全体农民占有农民集体所有的土地，并对该集体所有的土地行使经营管理权。这种模式是新中国成立后几经变革而成，大体可分为四个时期： 1.自耕农所有制时期。从1950年6月《中华人民共和国土地改革法》颁布到20世纪50年代中期的“公社化”，是中国土地自耕农所有制时期。这一时期，农民不仅获得了土地，而且拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。新中国颁布的《土地改革法》真正赋予了农民对于土地流转的权利，但这个时期比较短暂。 2.集体所有制形成时期。20世纪50年代中期到70年代末，新中国通过农业生产资料的社会主义履行和人民公社运动，逐步使得个体农民私有的土地改造为人民公社所有、以生产队为基础的集体所有制，使农民的土地产权弱化，使土地所有权虚置，土地在运动当中逐步归集体所有，个体农民与土地不再存在法律上的产权关系。所以在这个时期，“有权自由经营、买卖和出租”的流转方式已经不可能实施，农村土地也就没有实现流转的可能。 3.“大包干”时期。20世纪70年代末到21世纪初，“大包干”正式揭开了中国农村土地改革的新时期，中国农村土地制度从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变。在这个时期，农村土地的流转已经开始松动。一是到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。这种模式在保证农地集体所有权的基础上保证了农户的独立经营权，并对农村土地的经营收益分配关系进行了调整，“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。二是1987年，国务院批复了某些沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验，使得土地经营权的流转突破了家庭承包经营的限制，中国土地流转制度开始进入新的试验期。三是1999年颁布的《中华人民共和国土地管理法》虽然对于农村土地使用权的自由转让依然有比较多的限制，但2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》却从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护。该法规定，通过家庭承包取得的土地经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。这部法律的颁布，被称为中国土地制度的第三次创新。 4.集体所有制突破时期。2005年7月，广东省政府下发了《广东省集体建设用地使用权流转管理(草案)》，明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转。这意味着广东全省包括农村的经营性用地全部走向市场，并可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”。《管理办法》的出台意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段，这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。 农村土地制度现存问题 随着党和国家一系列惠农政策的实施，特别是免征农业税后，农村土地的比较收益有了明显提高，农民种粮的积极性空前高涨，对占有使用土地的欲望和诉求也随之更加强烈，使得在长期农村土地管理中积累的各种矛盾和问题暴露无遗，农村土地纠纷日益突出。 一、农村土地权属主体的虚拟化 我国宪法和有关法律明确规定，我国农村土地实行集体所有制，是社会主义公有制的一种基本形式，集体享有土地的占有、使用、收益和处分的权利。但经过多年的农业生产实践，在土地集体所有制的具体实现方式上越来越面临一些矛盾和问题。 1.农村土地所有权主体模糊。我国现行宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有”；“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”；“宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”。从该规定不难看出，农村土地所有权的主体是“集体”，这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。然而，结合《土地管理法》第十条的规定，却共有“村农民集体”、“乡(镇)农村集体”、“村内两个以上农业集体