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城市土地储备模式的比较与创新 摘要：文章通过对比分析方法，系统地分析了国内各 地典型的城市土地储备模式，总结出各种模式的优缺点， 在充分考虑不同经济发展水平的城市和土地储备制度发展 的不同阶段的基础上，提出在土地储备初期阶段宜采用 “政府主导为主，土地交易许可为辅”或者“间接储备” 的过渡模式，而在成熟期阶段则应该转型为政府主导的强 制性土地储备。 关键词：土地储备；模式比较；模式创新 城市土地储备制度的建立是城市政府为培养和规范土 地市场，盘活企业存量土地资产，有效解决土地无偿使用 制度下产生的诸多历史遗留问题而进行制度创新的产物， 现已成为推进土地制度和土地使用制度改革的新的突破点。 然而，目前所建立起来的城市土地收购储备模式在实践中 都出现一些问题，因此随着改革的进一步深化，城市土地 储备模式的研究就成为了学术界与政策层关注的焦点。有 鉴于此，本文尝试在比较我国目前几类典型的土地储备模 式的基础上，对城市土地储备模式进行一些探讨，以期为 深化土地使用制度改革和土地管理改革提供借鉴。 一、土地储备模式 我国于1996年在上海建立了第一家城市土地储备机构 随后杭州、南通等城市相继建立了城市土地储备机构，十卜 随后杭州、南通等城市相继建立了城市土地储备机构， 十卜 至XX年，全国已建立各级土地储备中心1600多家。由于国 家并未对此做任何原则性的规定，各城市纷纷结合当地土 地管理实际，自主创新，尝试建立土地储备制度，并在实 践中加强理论研究，不断完善城市土地储备制度的运作模 式。由于各城市间的差异，各地建立的城市土地储备制度 的功能定位和目标不同，实际运作模式也有所不同。综合 分析目前国内正在实施的城市土地储备制度的运作模式及 机构设置特点，可以将其分为三大类：市场主导型、政府 主导型和政府市场混合型。 （一）市场主导型一一上海 1996年8月，我国第一家土地储备机构——上海市土 地发展中心成立，其主要职能是协助政府建立土地收购、 储备、出让机制，根据城市土地利用总体规划以及经济发 展的需求，适时储备土地，并将经过开发的储备土地投放 市场。上海模式的特点在于土地发展中心根据自己的储备 计划和市政府的要求，通过与被收购单位协商，确定土地 收购价格或约定土地收益分成，并由发展中心支付收购金， 从而取得土地并按现行规定办理土地过户手续。储备机构 取得土地后负责对土地进行简单基础设施配套，由土地管 理部门出让给新的土地使用者。在土地收购储备机制设置 上，属于单一结构模式，即只有隶属于土地管理部门的土 地储备中心负责土地收购储备的全过程，并按“两级政府、 两级管理”的体制建立市、区两级，以市为主的土地储备 网。 （二）政府主导型——杭州 杭州市土地储备工作其运作方式为在政府主导的基础 上充分发挥市场机制配置土地资源的功能，以实现行政主 导与市场运行有效结合。其土地储备机构由两部分组成， 属于双结构模式。杭州市的土地收购储备委员会是由分管 市长牵头，主要职责为制定有关土地储备和出让的政策、 协调各有关部门的关系、落实资金、审查年度计划执行和 资金运作情况以及监管国有土地资产的运作等。杭州市土 地储备中心是土地储备体系的执行机构，受土地收购储备 管委会的领导和监管，主要职责为根据委员会制定的收购 计划适时进行土地收购，根据规划及市场需求储备土地， 经营管理依法收回的违法用地并纳入土地储备体系，多渠 道、多途径地筹措资金，以及储备土地的前期开发、投放 市场的准备工作等。其主要特点在于政府垄断收购和储备， 土地储备中心代表政府依法收购土地。在土地收购的众多 方面带有明显的强制性特点。 （三）政府市场混合型__武汉 武汉的土地储备将统一征用集体土地、土地收购储备、 土地供应、土地交易和土地开发整理等多项联系紧密的业 务工作组合在一起，逐步形成了 “双核心双支撑一纽带” 的运作模式。其特点在于以土地整理储备供应中心和土地 交易中心这两个中心为核心、土地储备制度和土地交易许 可制度这两个制度为支撑，以市场为纽带，实现了土地整 理、收购储备、土地交易“一条龙”的管理体系。通过 “三个进口”和“一个出口”，以实现土地市场的规范化管 理。武汉土地使用者可以通过土地交易许可制度来处理部 分土地，允许土地使用者提交交易申请，获得许可后在土 地有形市场进行交易，而政府可以采用先买权购买其中部 分土地作为储备。交易许可和先买权的使用是武汉模式的 鲜明特色。 （四）各模式的比较研宄 市场主导型的重点在于通过土地储备来实现土地的保 值、增值，力求土地资产价值的最大化，其优势在于程序 简单，土地进入市场速度较快，政府在土地的开发投资可 以较少。市场主导型模式规定了储备土地的范围，但是对 于范围内的土地收购并不具有强制性，且土地储备机构的 职能定位明确，权利义务的设定