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协作性公共管理：国外公共行政理论的新发展 2010年1月 第1I卷第1期 上海行政学院学报 TheJournalofShanghaiAdministrationInstitute Jan.,2010 Vo1.11.No1 中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1009—3176(2010)01—103一(7】 学术述评 协作性公共管理●● 国外公共行政理论的新发展 秦长江 (上海交通大学,上海200030) 摘要:社会变迁和政府面临问题的日益复杂性对政府的治理模式提出了新的挑 战.针对新公共管理运动造成的国家碎片化和跨边界复杂问题的解决,新世纪以来,国外 公共行政学者提出了协作性公共管理理论本文对国外协作性公共管理理论的研究进行 了述评,指出了协作性公共管理理论的缘起,概念,表现形式,模式,过程和应用领域,并对 协作性公共管理的有效性进行了分析和展望. 关键词:协作性公共管理:跨边界议题;模式:过程 一 ,协作性公共管理:渊源及兴起 当今社会进入了一个全球化,网络化时代,公民社 会发展迅速,第三部门成长壮大,非盈利组织发挥重要 的作用,这些都对政府的治理提出了新的要求,政府不 再是治理的唯一主体,政府要和新兴的公共组织或者私 人组织处理好关系.不管是政府,私人组织还是第三部 门,都越来越多地追求双赢或者多赢局面,这就使得合 作正在成为这个时代的主旋律和最为重要的原则之一. 在这样的大背景下,政府的治理也要求以不同于传 统的公共管理方式来进行.在整个20世纪,公共行政发 生的最大变化就是公共组织中不断增长的互相依赖性, 它改变了公共行政管理人员的传统工作方式,使得公共 机构间必须建立紧密的联系①.在这种情况下,出现了 一 种新的管理观念,它比传统管理范式任务宽泛,并且 通过灵活有力的网络治理来达到目的②.这里所说的新 的管理观念就是CollaborativePublicManagement (CPM),台湾有学者把它翻译成”合作型公共管理”,而 大陆有学者将其翻译成”协作性公共管理”,而笔者比较 认同后者. 协作性公共管理理念的产生与社会变迁和政府所 面临问题的不断复杂是分不开的.首先,社会变迁是协 作性公共管理形成的基本因素.正如在农业时代出现 了等级制而在工业时代官僚制是组织的主要形式一样, 方兴未艾的信息时代催生了具有渗透性的组织结构,其 收稿日期:2009—09—11 作者简介:秦长江男(1980一)上海交通大学国际与公共事务学院博士生 103 第1期上海行政学院学报2010正 中人们可以通过跨组织的边界和功能发生联系.当今 社会具有极端多元的特点,”权力分散化,而不是集中 化;任务模糊化,而不是细化和专门化;社会需要更多的 自由和个性化,而不是整合”④.其次,当前政府所面临 的许多问题用传统的官僚体制已经不能得到有效解决 了.处理诸如贫穷,社会保障和自然灾害等难题需要有 不同于传统政府组织的,更加灵活,包容性适应性更强, 速度更快的机制.⑤这些问题通常被称为”疑难杂症 (wickedproblems)”,没有清晰有效的解决方法,有的只 是暂时『生的不完整建议,处理如此复杂的问题需要合作 性组织来执行.随着过去数十年内政府办事效率的提 高,民众越来越期望传统政府行为提供的服务减少,而 更多强调治理和自治.在这多种情况下,协作性公共管 理理念应运而生. 二,协作性公共管理的相关概念界定 1.协作的概念 要想理解协作性公共管理,首先要理解协作的含 义.由于对于协作性公共管理的研究尚处于起步阶段, 国外公共管理学者从不同的角度对协作的概念加以界 定:组织间关系视角,组织结构视角,集体行动的逻辑视 角. 第一,从组织间关系的视角加以界定.Woodand Gray(1991,146)认为:协作就是对特定议题的利益相关 者自发组织参与到同一个过程中,彼此相互联系,利用 共同的规则,标准和组织结构,对领域内的相关议题采 取行动或共同决策.协作的必要前提是创造一个大家 共同关注的宽泛的议题.⑥而Gray(1989,5)对协作也有类 似的定义:从不同的角度关注某特定议题的各方,有建 设性地利用彼此之问的差异寻求问题的解决之道,而这 些问题仅靠一己之力是难以解决的.⑦他强调对差异性 进行建设性的开发利用以达成目标. 第二,从功能和结构的角度进行界定.帕斯奎罗 (Pasquero)(1991,38)从功能和结构两个方面来界定协 作:协作过程是松散的,多层网络组成的相关组织,领导 利益相关者采取自愿活动,解决共同关注的社会问题. @他强调共同界定的社会问题和共同设计的解决问题 的网络.罗伯特(Robeas)和布莱德雷(Bradley)认为协 作是一种l临时的社会安排,其中两个或者多个社会成员 104 共同努力,为了同一个目的,利用资源,观