从一元垄断到二元垄断-社会学研究.PDFVIP

从“一元垄断”到“二元垄断”∗ ———土地开发中的地方政府行为机制研究 陈　 颀 提要：在城市化背景下，学界关注市／ 县政府如何垄断土地开发收益，并 发展出了“一元垄断”理论。 在实践中，基层政府以违规开发突破了上级政 府的垄断，使上级治理失效，从而形塑了“二元垄断”的格局。 本文通过案例 分析发现，“二元垄断”具有稳定的制度逻辑：土地管理体制与地方发展环境 不兼容，以及由此诱发的上级政府对土地开发权的控制，是基层政府实施违 规开发的原因。 上级政府受到的合法性约束和风险约束、上级对下级的关系 依赖则软化了上级的治理行动。 由此，基层政府成为除上级政府之外的垄断 者。 “二元垄断”不仅更为深入地揭示了土地开发中的经验黑箱，还说明不 同层级地方政府在复杂环境下的行为多向性，突破了地方政府单一追求收益 最大化的理论预设。 关键词：一元垄断　 二元垄断　 土地开发　 基层政府　 上级政府 一、导　 论 ２０世纪９０年代以来，伴随着市场化改革的全面启动，中国的城市 化运动以前所未有的速度展开。 及至当前，这一进程仍未见衰减之势。 地方政府在其中扮演了核心角色，它们主导了土地开发过程，卓有成效 地推进招商引资和公共设施建设，造就了城市经济的不断繁荣。 值得 注意的是，上述地方政府行为模式是在中国政府体制改革的背景下诱 发并逐渐定型的。 一方面，２０世纪９０ 年代国家实施分税制改革后，中 央政府占有了大部分地方增值税和消费税，地方政府的发展模式不得 不从“经营企业”转向“经营城市”，以获得不受约束的“体制外资源” ∗　 本文为中国博士后科学基金第 １１ 批特别资助（２０１８Ｔ１１０７４９）、第６０ 批面上资助 （２０１６Ｍ６００５８５）的成果。 论文初稿在“第十五届组织社会学工作坊”和“城市社会研究 前沿论坛（２０１８）”上宣读。 吴毅、丁建定、狄金华、郭亮等学者以及匿名审稿专家对文 章的修改提出了宝贵的意见，在此一并致谢。 文责自负。 ２５ 社会学研究 　 ２０１９．２ （周飞舟，２００７，２０１２）。 另一方面，从２０世纪９０年代中期开始，中央政 府陆续启动了土地有偿使用、土地用途管制、垂直管理体制等一系列制 度变革，力图形塑地方政府的用地理性，并给予地方政府发展经济的激 励（容志，２０１０；谭明智，２０１４；吴毅、陈颀，２０１５）。 在一系列制度变革 的交互作用下，“经营土地”成为地方政府“经营城市”的核心模式，并 迅速在各地发展和扩散。 由此，控制了土地、金融、财政项目资金资源 的市／ 县政府自然就在急速推进的城市化发展浪潮中扮演了主要角色。 在上述背景下，学界涌现了一系列以地方政府如何从事土地开发 为议题的研究。 通过分析地方政府推进土地开发、打造产业、经营城市 化项目等现象，研究者提出了“地方政府公司化”（周飞舟，２０１２）、“地 方发展型政府”（郁建兴、高翔，２０１２）、“制度企业家”（刘雅灵，２０１１）、 “地方企业家型政府”（张汉，２０１４）等理论概念，推进了乡镇企业时期 兴起的地方政府的“厂商”角色研究（Ｗａｌｄｅｒ，１９９５）。 此外，研究者还 归纳了地方政府推动土地开发的行为机制。 如曹正汉、史晋川（２００９） 提出的“经营辖区经济”概念、周飞舟提炼的“土地—金融—财政”三位 一体的发展模式（周飞舟，２０１２：２３１－２４６；周飞舟、王绍琛，２０１５）、折晓叶 （２０１４）发展的“行政—政治—公司”三位一体的统合机制，以及邢幼田贡 献的“地方政府都市化”（ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｓｔａｔｅ）概念（Ｈｓｉｎｇ， ２０１０）等，均从不同角度揭露了地方政府推进土地开发的经验黑箱。 以上两类研究都关注市／ 县政府如何垄断土地开发收益。 例如， “地方政府公司化”的中心思路就是研究市／ 县政府如何以土地为杠杆 来谋求财政、金融收益，从而具有如公司一般、以利润为中心的组织特 征（周飞舟，２０１２）。 地方政府“经营辖区经济”、统